In Deutschland lebt rund ein Viertel der Bevölkerung in Grenzregionen. Für viele Menschen ist es daher Alltag, beidseits der Grenze, zu arbeiten, zu lernen, einzukaufen oder Freundschaften zu pflegen. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist daher ein besonderes Instrument zur Gestaltung der bilateralen Beziehungen mit Deutschlands Nachbarn. Sie leistet einen wichtigen Beitrag zu einer Außenpolitik, die Sicherheit, Freiheit und Wohlstand.

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit setzt dabei an verschiedenen Stellschrauben an und spiegelt somit die Vielschichtigkeit der grenzüberschreitenden Beziehungen wider. Ein wichtiges Feld ist insbesondere die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit in den Grenzräumen durch Bürokratieabbau, Verbesserung der Infrastruktur und Verschränkung der Arbeitsmärkte und Bildungsräume. Ebenso wichtig ist die Zusammenarbeit in Fragen der Sicherheit, beim Katastrophen- und Umweltschutz oder der Raumplanung. Auch die Zusammenarbeit in Fragen der gegenseitigen Sprachförderung oder beim kulturellen Angebot sind wichtige Themen der Zusammenarbeit.

Neben den Erleichterungen im Alltag stärkt die grenzüberschreitende Zusammenarbeit das Vertrauen der Menschen auf beiden Seiten der Grenze zueinander, und dies oftmals vor dem Hintergrund einer komplexen gemeinsamen Geschichte Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist auch ein wichtiges Instrument, um den Mehrwert der EU im Alltag der Bürgerinnen und Bürger sichtbar zu machen. Gerade auch die Corona-Pandemie hat mit ihren schmerzhaften Beeinträchtigungen für den freien Personen- und Warenverkehr die Bedeutung der Zusammenarbeit nochmals eindrücklich unterstrichen.

Durch den grundsätzlichen Wegfall von Grenzkontrollen ist die Zusammenarbeit im sogenannten Schengen-Raum besonders einfach. Allerdings wurden 2024 aufgrund sicherheits- und migrationspolitischer Entwicklungen zeitlich begrenzte Kontrollen eingeführt. Zuletzt wurden diese bis September 2026 verlängert. Die daraus entstehenden Probleme im Alltag von Grenzgängerinnen und Grenzgängern machen deutlich, wie eng die Grenzregionen heute miteinander verwoben sind.

Europa wächst zusammen: Grenzregionen sind die Nahtstellen Europas

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Europa wächst immer weiter zusammen. Das zeigt sich besonders in den Grenzregionen, doch es bleibt an den Binnengrenzen der EU viel zu tun. Mit unseren größten Nachbarn Frankreich und Polen, aber auch mit Dänemark, Tschechien, Österreich, der Schweiz, den Niederlanden, Belgien und Luxemburg arbeiten wir kontinuierlich daran, die Zusammenarbeit über die Grenzen hinweg immer weiter zu vereinfachen und zu intensivieren.

Die Zusammenarbeit findet in verschiedenen Gremien statt (z.B. im deutsch-französischen Ausschuss für grenzüberschreitende Zusammenarbeit oder in der Regierungskommission Oberrhein) aber auch in vielen informellen Austauschformaten. Im Sinne des „Team Deutschland“-Ansatzes steht das Auswärtige Amt dazu in engem Austausch mit den anderen Ressorts auf Bundesebene, dem Bundestag, den Bundesländern und zivilgesellschaftlichen Akteuren in den Grenzregionen.

Regionalräte: Neue Austauschformate am Beispiel des „Deutsch-tschechischen Regionalforums“ und der „Deutsch-dänischen Arbeitsgruppe für verstärkte Zusammenarbeit in der Grenzregion“

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit kann in sehr unterschiedlichen Strukturen organisiert werden. Je nachdem, welche Akteure beteiligt sind, sind diese stärker oder schwächer institutionalisiert. Das Auswärtige Amt hat 2022 eine Studie zur Bestandsaufnahme und Potentialanalyse von Regionalräten im Bereich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Auftrag gegeben, die die Relevanz strukturierter Prozesse des Austauschs unterstrichen hat. Je mehr politische Ebenen dabei beteiligt sind, umso erfolgreicher verläuft die Zusammenarbeit zumeist, d.h. dass neben den lokalen und regionalen Akteuren auch nationale und gegebenenfalls europäische Akteure einbezogen werden sollten. In den letzten Jahren wurden unter Berücksichtigung dieser Erkenntnisse zwei neue Kooperationsformate etabliert:

• Deutsch-tschechisches Regionalforum
• Deutsch-dänische Arbeitsgruppe für verstärkte Zusammenarbeit in der Grenzregion: Die „Deutsch-dänische Arbeitsgruppe für verstärkte Zusammenarbeit in der Grenzregion“ trat 2023 auf der Grundlage des „Gemeinsamen Aktionsplans für die Zukunft der deutsch-dänischen Zusammenarbeit“ zusammen. Erstmals waren alle politischen Ebenen auf beiden Seiten der Grenze gleichzeitig an einem Prozess zur verstärkten Zusammenarbeit in der Grenzregion beteiligt. Die Arbeitsgruppe identifizierte 54 konkrete Mobilitätshindernisse in den Bereichen „Bildung und Kultur“, „Soziale Sicherheit und Digitalisierung“ und „Steuern und Unternehmertum“ und fasste diese mit weiteren Handlungsempfehlungen in ihrem Abschlussbericht zusammen. Im Rahmen der Arbeitsgruppe konnten bereits einige Hindernisse beseitigt werden, auf Empfehlung der Arbeitsgruppe wurde zudem im Anschluss an ihre Arbeit das „Danish-German Cross-Border Panel“ eingerichtet, dessen erste Sitzung am 9. Dezember 2024 stattfand. Seither dient das Panel als Forum für den regelmäßigen Austausch zwischen Dänemark, Schleswig-Holstein und der Bundesregierung und unterstützt die weitere Umsetzung der erarbeiteten Empfehlungen zur Stärkung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.

Experimentierklauseln - Mehr Spielraum für grenzregionale Anpassungen dank eines allgemeinen „Reallabore-Gesetzes“

In Grenzregionen sind bei grenzüberschreitenden Projekten regelmäßig gesetzliche Vorgaben aus mindestens zwei Staaten zu berücksichtigen. Zur Überwindung dieser zusätzlichen Komplexität könnten rechtliche Ausnahmeregelung oder Öffnungsklauseln beitragen. Sie würden bei grenzüberschreitenden Vorhaben in klar definiertem, begrenzten Umfang Abweichungen von der gesetzlichen Regelung eines der beiden Staaten an der Grenze ermöglichen. Um sicher zu stellen, dass solche Ausnahmeregelungen keine ungewollten negativen Auswirkungen haben, sollten sie zunächst zeitlich begrenzt mit sogenannten „Experimentierklauseln“ ausprobiert und anschließend ausgewertet werden. Das Potenzial solcher Experimentier- und Öffnungsklauseln für Grenzregionen wurde in einer Studie für das Auswärtige Amt bestätigt. Auch im Bereich der Innovationsförderung sind solche „Experimentierklauseln“ wichtig. Bislang werden diese insbesondere aufgrund der damit verbundenen rechtlichen Risiken aber nur selten genutzt. Die Bundesregierung hat deshalb einen Gesetzesentwurf für das „Reallabore-Gesetz“ erarbeitet. Mit diesem Gesetz würden allgemeine rechtliche Rahmenbedingungen zur Nutzung von Experimentierklauseln erstmalig definiert. Das Auswärtige Amt hat sich gemeinsame mit dem Bundesinnenministerium dafür eingesetzt, dass dieses Gesetz auch für Grenzregionen die Voraussetzungen zur Nutzung von Experimentierklauseln verbessern würde. Das Auswärtige Amt hat in Ergänzung zu dem Reallabore-Gesetz eine vertiefende Studie des Euro-Instituts und der Hochschule Kehl gefördert, die mit Akteuren aus den Grenzregionen konkrete Anwendungsfälle für Öffnungs- bzw. Experimentierklauseln identifiziert haben, die im Rahmen des Reallabore-Gesetzes bzw. auf dessen Grundlage umgesetzt werden könnten.

Gründung der „Interministeriellen Arbeitsgruppe zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“

Zur weiteren Stärkung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Sinne des „Team Deutschland“-Ansatzes hat das Auswärtige Amt zusammen mit dem Bundesinnenministerium und dem Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen im Sommer 2024 die „Interministerielle Arbeitsgruppe zur grenznahen Zusammenarbeit“ ins Leben gerufen. Ziel der interministeriellen Arbeitsgruppe ist eine bessere Berücksichtigung der Anliegen der Grenzregionen sowie der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit durch die Bundesebene. In einem zweimonatlichen Rhythmus kommen hier die relevanten Bundesressorts zusammen, um sich ressortübergreifend zu aktuellen grenzüberschreitenden Sachverhalten auszutauschen und abzustimmen.

„Grenzraum-Check“ - Erprobung einer Gesetzesfolgenabschätzung für Grenzräume in den deutschfranzösischen Grenzregionen

Mit dem Vertrag von Aachen haben die Bundesregierung und die französische Regierung 2019 vereinbart, „in Grenzregionen die Beseitigung von Hindernissen zu erleichtern, um grenzüberschreitende Vorhaben umzusetzen und den Alltag der Menschen, die in Grenzregionen leben, zu erleichtern“ (Art. 13 Abs. 1). Zur Erreichung dieses Ziels weist der Vertrag dem deutsch-französischen Ausschuss für grenzüberschreitende Zusammenarbeit (AGZ) die Aufgabe zu, Auswirkungen neuer Rechtsvorschriften auf die Grenzregionen zu analysieren (Art. 14). Dazu hat der AGZ im Rahmen einer Arbeitsgruppe unter Vorsitz des Auswärtigen Amts und des französischen Außenministeriums eine Gesetzesfolgenabschätzung erarbeitet („Grenzraum-Check“). Dieser wird derzeit in Deutschland und Frankreich in einer Pilotphase erprobt und ist auch ein Anknüpfungspunkt zur Modernisierungsagenda der Bundesregierung im Rahmen der besseren Rechtssetzung.