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Internationale Exportkontrollen

20.08.2019 - Artikel

Neben der nationalen Exportkontrolle bemüht sich die Bundesregierung seit langem, Kontrollen im Rahmen der Europäischen Union und auf internationaler Ebene auf einem hohen Niveau abzustimmen und zu harmonisieren.

Eine restriktive Rüstungsexportpolitik fügt sich ein in die deutsche Außenpolitik: Deutsche Außenpolitik ist Friedenspolitik.
Eine restriktive Rüstungsexportpolitik fügt sich ein in die deutsche Außenpolitik: Deutsche Außenpolitik ist Friedenspolitik. © picture-alliance/dpa

Neben der nationalen Exportkontrolle von Kriegswaffen, sonstigen Rüstungsgütern und Gütern mit doppeltem Verwendungszweck bemüht sich die Bundesregierung seit langem, Exportkontrollen im Rahmen der Europäischen Union und auf internationaler Ebene auf einem hohen Niveau zu harmonisieren.

Die deutsche Exportkontrollpolitik fügt sich so in die auf Wahrung des Friedens gerichtete deutsche Außen- und Sicherheitspolitik ein. In diesem Sinne dient Exportpolitik auch der Konfliktprävention.

Exportkontrolle im Bereich der Europäischen Union

Gemeinsamer Standpunkt der Europäischen Union über Ausfuhren von Militärgütern

Mit der Verabschiedung des „Gemeinsamen Standpunkts des Rates betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern“ vom 8. Dezember 2008 wurde eine für alle EU-Mitgliedstaaten rechtlich verbindliche Regelung geschaffen. Diese ersetzt den lediglich politisch bindenden Verhaltenskodex der Europäischen Union, den der Rat der EU am 08. Juni 1998 angenommen hatte und der seinerseits auf den 1991/1992 von den Europäischen Räten in Lissabon und Luxemburg verabschiedeten Kriterien für die Entscheidung über Waffenausfuhren beruhte.

Der Gemeinsame Standpunkt des Rats vom 8. Dezember 2008 legt insbesondere folgende acht Kriterien für die Prüfung von Ausfuhranträgen fest:

  1. Die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der EU-Mitgliedstaaten (Sanktionen etc.)
  2. Achtung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts durch das Endbestimmungsland;
  3. Innere Lage im Endbestimmungsland als Ergebnis von Spannungen oder bewaffneten Konflikten;
  4. Erhalt von Frieden, Sicherheit und Stabilität in einer Region;
  5. Die nationale Sicherheit der EU-Mitgliedstaaten
  6. Verhalten des Käuferlandes gegenüber der internationalen Gemeinschaft; insbesondere seine Haltung zum Terrorismus und Einhaltung internationaler Verpflichtungen zur Verhinderung der Proliferation;
  7. Risiko der Umleitung der Ausrüstung im Käuferland (z.B. an terroristische Vereinigungen) oder des Reexports in Krisengebiete.
  8. Die Vereinbarkeit der Rüstungsexporte mit der technischen und wirtschaftlichen Kapazität des Empfängerlandes

Darüber hinaus hat der Gemeinsame Standpunkt das vom Verhaltenskodex etablierte Verfahren gegenseitiger Unterrichtung über abgelehnte Ausfuhrentscheidungen (Denials) übernommen. Will ein Mitgliedstaat eine „im Wesentlichen gleichartige“ Ausfuhr an einen Nicht-EU-Mitgliedstaat genehmigen, die von einem EU-Partnerstaat vorher abgelehnt wurde, verpflichtet ihn der Gemeinsame Standpunkt dazu, zuvor in Konsultationen mit dem betreffenden EU-Partner einzutreten. Durch diesen Konsultationsmechanismus wird EU-weit die Transparenz von Rüstungsexportkontrollen unter den Mitgliedsstaaten erhöht, deren Harmonisierung weiter vorangetrieben und die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen gefördert.

Gemeinsamer Standpunkt der EU über Ausfuhren von Militärgütern

Verordnung 428/2009 des Rates vom 5. Mai 2009 über die Kontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck

Die Verordnung ist die zentrale Rechtsgrundlage für die Kontrolle der Ausfuhr, Verbringung, Vermittlung und Durchfuhr von sogenannten Dual-Use-Gütern, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke verwendet werden können. Sie ist für alle EU-Mitgliedstaaten unmittelbar verbindlich und trägt dadurch wesentlich zu einer einheitlichen und kohärenten Kontrolle in der EU bei. Die einzelnen Genehmigungsentscheidungen erfolgen durch die einzelnen EU-Mitgliedstaaten. Durch die Verordnung stellen die EU-Mitgliedstaaten insbesondere sicher, dass sie ihre internationalen Verpflichtungen hinsichtlich der Nichtverbreitung, die sich vor allem aus den unten dargestellten internationalen Exportkontrollregimen ergeben, erfüllen. An der Entwicklung dieser Verordnung und ihrer heutigen Kontrolldichte war Deutschland wesentlich beteiligt.

EG-Dual-Use-Verordnung

Outreach-Aktivitäten

Exportkontrolle kann nur dann ein Höchstmaß an Wirksamkeit entfalten, wenn möglichst viele Länder vergleichbare Vorschriften und Verfahren anwenden und bei dem Ziel, weltweit wirksame Ausfuhrkontrollen durchzuführen, möglichst eng zusammenarbeiten. Die EU und ihre Mitgliedstaaten gehen daher aktiv auf andere Länder zu (sog. outreach), um für die Ziele und Mittel der Exportkontrolle zu werben und gegebenenfalls Unterstützung beim Aufbau eines Exportkontrollsystems oder dessen Verbesserung anzubieten. Einer der Schwerpunkte liegt dabei insbesondere auf dem Werben für hohe Kontrollstandards bei Transfers von kleinen und leichten Waffen, verbunden mit dem Angebot, beratend zur Seite zu stehen. Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) ist von der EU bereits zum wiederholten Mal mit der Organisation von Outreach-Aktivitäten beauftragt worden und führt auch Outreach-Aktivitäten im Auftrag des Auswärtigen Amts durch.

Outreach-Aktivitäten der EU

Outreach-Aktivitäten des BAFA

Wassenaar-Arrangement (WA)

Am 1. November 1996 ist das Wassenaar Arrangement für die Exportkontrolle konventioneller Rüstungsgüter und Güter mit doppeltem Verwendungszweck (Dual-Use Güter) sowie darauf bezogene Technologie (WA) in Kraft getreten. Ihm gehören weltweit 42 Staaten an. Neben allen EU-Staaten (außer Zypern) sind dies: Argentinien, Australien, Indien, Japan, Kanada, Kroatien, Mexiko, Neuseeland, Norwegen, Russland, Schweiz, Südafrika, Südkorea, Türkei, Ukraine und die USA.

Ziel des Wassenaar Arrangements ist es, durch die Einrichtung wirkungsvoller und verantwortlicher nationaler Exportkontrollen destabilisierende Waffenanhäufungen zu verhindern und über die Vereinbarung von Berichtspflichten die Transparenz beim Export von konventionellen Rüstungsgütern und Dual-Use Gütern zu verbessern.

Dafür wurden unter anderem gemeinsame Güterlisten vereinbart, die regelmäßig aktualisiert und an den neuesten Stand der Militärtechnik angepasst werden. In Deutschland werden diese Güterlisten in die nationalen Exportkontrollvorschriften integriert. Die Mitgliedstaaten führen unter Berücksichtigung von vereinbarten Kriterien und im WA erarbeiteten „Best Practice“-Richtlinien in eigener Verantwortung Exportkontrollen durch und unterrichten sich im vorgesehenen Maße über genehmigte Lieferungen oder erfolgte Ablehnungen. Besonders strenge Richtlinien gelten für Kleinwaffen und ManPADS sowie für bestimmte Dual-Use Güter.

Mehr auf der Website des Wassenaar-Arrangements

Exportkontrolle bei B- und C-waffenrelevanten Gütern und Technologien („Australische Gruppe“)

Die Australische Gruppe (AG) ist das internationale Exportkontrollregime für bestimmte Chemikalien und biologische Agenzien sowie „Dual-Use“-Güter und -Technologien, die zur Herstellung biologischer oder chemischer Waffen missbraucht werden können. Der Einsatz von Chemiewaffen im irakisch-iranischen Krieg war Anlass für zehn westliche Staaten, unter ihnen Deutschland, auf Initiative Australiens ab 1985 ihre Exportkontrollen für Dual-Use-Chemikalien zu koordinieren, Informationen über Beschaffungsmethoden auszutauschen und über Möglichkeiten zur Eindämmung der Verbreitung von Chemiewaffen zu beraten. 1992 kamen Güter und Technologien hinzu, die zur Herstellung biologischer Waffen missbraucht werden können.

Einmal jährlich findet eine Vollversammlung unter australischem Vorsitz statt; bei weiterem Koordinierungsbedarf können zusätzliche Sitzungen stattfinden. Die Gruppe umfasst derzeit alle EU-Staaten sowie Argentinien, Australien, Indien, Island, Japan, Kanada, Republik Korea, Mexiko, Neuseeland, Norwegen, Schweiz, Türkei, Ukraine und USA (insgesamt: 42 Staaten sowie die EU-Kommission).

Die AG beruht wie die anderen Exportkontrollregime nicht auf völkerrechtlichen Verpflichtungen, sondern auf einer politischen Selbstbindung der Teilnehmerstaaten. Die Teilnehmerstaaten haben sich darauf festgelegt, den Export der von der AG in Listen erfassten sensitiven Waren unter nationale Genehmigungspflicht zu stellen. Exportversagungen eines AG-Teilnehmerstaates („denials“) werden den anderen Teilnehmerstaaten notifiziert. Diese wiederum sind verpflichtet, vor Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung über die Lieferung vergleichbarer Ware an denselben Empfänger den notifizierenden Staat zu konsultieren („no undercut“-Prinzip).

Die Grundsätze der AG sind in ihren öffentlich verfügbaren Richtlinien („Guidelines“) dargestellt. Der Austausch von Informationen über „denials“ und anderen besonders schutzbedürftigen Informationen unterliegt dagegen der zwischen den Mitgliedstaaten vereinbarten Vertraulichkeit.

Mehr auf der Website der „Australischen Gruppe“

Exportkontrollen im Trägertechnologiebereich

Das Trägertechnologie-Kontrollregime „Missile Technology Control Regime“ (MTCR) wurde 1987 von den Regierungen der damaligen G7 als Instrument der Exportkontrolle ins Leben gerufen, um die Verbreitung nuklearwaffenfähiger Raketentechnologie zu verhindern. Ebenso wie die anderen Exportkontrollregimes liegt auch dem MTCR kein völkerrechtlicher Vertrag zu Grunde; das Regime beruht auf der politischen Selbstbindung der teilnehmenden Regierungen. In den Richtlinien haben diese einander zugesichert, gemäß technischen Listen (enthalten im Anhang zu den Richtlinien, unterteilt in Kategorie I und II) die Weitergabe von Waren und Technologien zu kontrollieren, sofern diese in den Empfängerstaaten zur Herstellung von Trägersystemen von Massenvernichtungswaffen - etwa ballistischen Raketen, Marschflugkörpern („cruise missiles“) oder unbemannten Luftfahrzeugen („Unmanned Aerial Vehicles“, UAV; Drohnen) - beitragen können.

Für die Ausfuhr von vollständigen Raketensystemen, die eine Nutzlast von mindestens 500 kg über eine Reichweite von mindestens 300 km tragen können, sowie von maßgeblichen Teilen solcher Raketen (Kategorie I des Anhangs) gilt grundsätzlich eine starke Ablehnungsvermutung („strong presumption of denial“), das heißt, eine Ausfuhr erfolgt nur in bestimmten, besonders gelagerten Einzelfällen, wenn ein Missbrauch so gut wie ausgeschlossen werden kann.

Nicht genehmigte Lieferungen (Denials) werden allen anderen Partnern notifiziert, vor Lieferung der gleichen Ware an denselben Empfänger ist der die Versagung notifizierende Staat zu konsultieren. Zur Koordination der Exportkontrollpolitik unter den teilnehmenden Regierungen, darunter auch zur Weitergabe der Notifizierungen über versagte Ausfuhrgenehmigungen, ist im französischen Außenministerium eine Kontaktstelle (Point of Contact) eingerichtet worden.

Dem Trägertechnologie-Kontrollregime gehören derzeit 35 Mitgliedstaaten an: Argentinien, Australien, Belgien, Brasilien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Indien, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Republik Korea, Luxemburg, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Russland, Schweden, Schweiz, Spanien, Südafrika, Tschechische Republik, Türkei, Ungarn, Ukraine und die USA.

Um auch Nichtteilnehmerstaaten für eine Anwendung der Regime-Prinzipien zu gewinnen, ist der Bundesregierung der Dialog des MTCR mit diesen Staaten ein besonderes Anliegen. Dieser Dialog wird vom jeweiligen MTCR-Vorsitz im Rahmen von sogenannten Outreach-Treffen geführt. Zusätzlich werden sogenannte „Technical Outreach Meetings“ durchgeführt, bei denen Vertreter von Nichtteilnehmerstaaten allgemein in die Grundzüge des Regimes eingeführt und ihnen von technischen Experten die aktuellen Änderungen in den technischen Listen erläutert wurden.

Um die Wirksamkeit des MTCR als internationales Exportkontrollregime zu stärken, verfolgt Deutschland gemeinsam mit seinen EU-Partnern das Ziel, die Aufnahme auch derjenigen EU-Mitglieder (Estland, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien, Slowakei, Slowenien und Zypern) zu erreichen, die dem MTCR bislang nicht angehören. Diese Frage konnte jedoch bislang nicht zum erfolgreichen Abschluss gebracht werden. Die Bundesregierung wird sich weiterhin dafür einsetzen, den für den Beitritt dieser Staaten erforderlichen Konsens herbeizuführen.

Der Vorsitz des MTCR wechselt jährlich. Deutschland hatte diesen zuletzt 2012/13 inne.

Exportkontrollen im Nuklearbereich

Exportkontrollen im Nuklearbereich bauen auf der Arbeit der Gruppe der Nuklearen Lieferländer (Nuclear Suppliers Group) sowie des Zangger-Komitees auf, die durch Regelungen der EU und nationale Vorschriften ergänzt und implementiert werden.

Artikel 3 des Nichtverbreitungsvertrages (NVV) lässt die Weitergabe von Spaltmaterial und Ausrüstungen, die speziell für die Verarbeitung, Verwendung oder Herstellung von Spaltmaterial vorgesehen oder hergerichtet sind, an Nicht-Kernwaffenstaaten nur zu, wenn dieses Material Sicherungsmaßnahmen (Safeguards) der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEO) unterliegt. Mit Blick hierauf stellt das Anfang der 70er Jahre von 15 Staaten ins Leben gerufene Zangger-Komitee seit 1974 eine Liste von Nuklearmaterial und -gütern auf, deren Export solche Sicherungsmaßnahmen im Empfängerstaat voraussetzt.

Das Zangger-Komitee ist zwischenzeitlich in seiner Bedeutung hinter die Gruppe der Nuklearen Lieferländer (NSG) zurückgetreten.

Die NSG, der inzwischen 48 Staaten angehören, ist ein integraler Bestandteil der globalen nuklearen Nichtverbreitungsarchitektur. Die 1976 vereinbarten Richtlinien der NSG regeln den Handel mit Nuklear- und nuklearrelevanten Gütern, die in separaten Listen aufgeführt und in der nationalen Gesetzgebung der Teilnehmerstaaten umgesetzt werden. Die Richtlinien beinhalten Lieferbedingungen, die wie die Güterlisten ständig weiterentwickelt werden. So wird bei der Belieferung eines Nichtkernwaffenstaats mit Nukleargütern gefordert, dass der Empfänger über Sicherungsmaßnahmen verfügt, die den gesamten Brennstoffkreislauf kontrollieren (IAEO-„Full-Scope Safeguards“), sowie angemessenen physischen Schutz für die transferierten Güter sicherstellen. Ziel ist es, den Einsatz dieser Güter für militärische Zwecke auszuschließen und die Verbreitung von Kernwaffen zu verhindern.

Wie die anderen Exportkontrollregime beruht die NSG nicht auf einem völkerrechtlichen Vertrag, sondern auf einer politischen Selbstbindung der teilnehmenden Regierungen.

Der Vorsitz der NSG wechselt jährlich. Deutschland hatte diesen 2008/09 inne.

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