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Sanktionen – ein außen- und sicherheitspolitisches Instrument
Der Frachter „Atlantic Navigator II“ wurde wegen Verdachts, gegen das Sanktionsregime gegen Russland verstoßen zu haben, im Rostocker Überseehafen festgehalten (April 2024), © dpa
Kriege, Proliferation, systematische Menschenrechtsverletzungen oder Terrorismus stellen eine Bedrohung für Frieden und Sicherheit dar. Sanktionen sind Teil des außenpolitischen Instrumentenkastens, mit denen die EU reagieren kann.
Iran, Nordkorea, Russland – gegen die Regime und ihre Akteure in zahlreichen Ländern hat die EU Sanktionen verhängt. Wenn ein Staat, eine Organisation oder auch einzelne Personen massiv gegen die regelbasierte internationale Ordnung verstoßen, stellen wir uns gemeinsam mit unseren Partnern entschieden dagegen. Sanktionen sind dabei ein wichtiges Instrument.
Was ist das Ziel von Sanktionen?
Die EU verhängt Sanktionen, um damit die Einhaltung der Grundsätze der Demokratie, der Rechtstaatlichkeit und der verantwortungsvollen Staatsführung oder die Achtung der Menschenrechte zu gewährleisten sowie Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus oder der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zu unterstützen. Es geht darum, durch Sanktionen einen Staat, spezifische Personen, Organisationen oder Unternehmen dazu zu bewegen, ihr Verhalten zu ändern: Handelsbeziehungen werden eingeschränkt, Finanzströme werden unterbrochen, der Zugriff auf Eigentum wird unterbunden.
Sanktionen sind dabei kein Selbstzweck, vielmehr sind sie Bestandteil einer integrierten, breit angelegten Politik, die auch den politischen Dialog, Anreize und Konditionalität umfassen sollte. Der wirkungsvolle Einsatz von Sanktionen ist ein wichtiges Mittel, um Frieden und Sicherheit auf internationaler Ebene im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen und der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) zu erhalten und wiederherzustellen.
Nach einer festgestellten Verhaltensänderung sollen Sanktionen perspektivisch entsprechend auch wieder zurückgenommen werden.
Darüber hinaus wirken Sanktionen auch präventiv: Eine mögliche Sanktionierung beeinflusst die Entscheidungen von Regierungen, Personen oder Unternehmen im besten Fall bereits vorher.
Wichtig: Sanktionen richten sich nicht gegen die Zivilbevölkerung eines Landes. Humanitäre Ausnahmen stellen sicher, dass entsprechende Güter weiterhin zugänglich bleiben (bspw. Nahrungsmittel, medizinisch-pharmazeutische Güter).
Die Bundesregierung setzt sich für einen zielgerichteten und flexiblen Einsatz von Sanktionen der EU ein und stellt eine effektive Sanktionsdurchsetzung auf nationaler Ebene sicher. Internationale Zusammenarbeit, insbesondere im Kreis der G7, erhöht die Effektivität und Effizienz der Sanktionsmaßnahmen und leistet so einen Beitrag zur Einhaltung internationaler Normen.
-- aus der Nationalen Sicherheitsstrategie der Bundesregierung
Wer erlässt Sanktionen?
Es gilt das Motto: Gemeinsam sind wir stärker. Sanktionen sind umso wirkungsvoller und wirksamer, je mehr Länder diese aktiv mittragen bzw. bei ihrer Umsetzung mit uns zusammenarbeiten. Deutschland kann Sanktionen nicht im Alleingang beschließen. Grundsätzlich werden diese durch die Vereinten Nationen oder die EU erlassen.
Auf Ebene der Vereinten Nationen ist es Sache des Sicherheitsrats, Sanktionen zu beschließen. Nach Kapitel VII der UN-Charta kann der UN-Sicherheitsrat Sanktionen beschließen, die dann für alle UN-Mitgliedsstaaten völkerrechtlich verbindlich sind. Die Umsetzung dieser Entscheidungen erfolgt durch die Mitgliedstaaten; in unserem Falle im vergemeinschafteten Bereich durch die EU.
Und auch die Europäische Union kann Sanktionen eigenständig auflegen, also ohne zugrunde liegende Entscheidungen des Sicherheitsrats; sie sind ein Instrument der GASP. Im Rat der EU diskutieren die Mitgliedstaaten mögliche Sanktionen – diese müssen in der Regel einstimmig von allen Mitgliedstaaten beschlossen werden.
Welche Arten von Sanktionen gibt es?
In der Praxis lässt sich grob zwischen sektorbezogenen Wirtschaftssanktionen und den personenbezogenen Individualsanktionen unterscheiden.
Sektorsanktionen treffen einzelne Wirtschaftssektoren – etwa die Rüstungsindustrie oder die chemische Industrie, aber auch Banken und Versicherungen. Sie umfassen z.B. Exportverbote für militärische Güter, das grundsätzliche Verbot, bestimmte Finanzierungsgeschäfte zu tätigen, Importverbote für bestimmte Güter, die einem sanktionierten Staat signifikante Einnahmen verschaffen oder auch Überflugverbote von staatlichen Fluglinien. Im Fall von sektorbezogenen Sanktionen spricht man auch von „Embargos“.
Individualsanktionen treffen bestimmte Personen, Organisationen und Unternehmen, also sowohl Verantwortliche aus Politik, Wirtschaft, öffentlichem Dienst oder Militär ebenso wie Unternehmen und öffentliche Stellen selbst, aber auch Personen, die für schwerste Menschenrechtsverletzungen verantwortlich oder in terroristische Aktivitäten verwickelt sind. Im Ergebnis werden hier Vermögenswerte wie bspw. Bankguthaben oder Immobilien eingefroren (sogenanntes „Verfügungsverbot“), es dürfen keine Gelder, Dienstleistungen oder andere wirtschaftlichen Ressourcen wie bspw. auch Strom oder Software mehr bereitgestellt werden (sogenanntes „Bereitstellungsverbot“). Für natürliche Personen wird zudem ein Einreiseverbot in die EU ausgesprochen.
Marathon statt Sprint
Die Wirkung und Wirksamkeit von Sanktionen sind komplex. Erfahrungsgemäß ist dies ein langwieriger Prozess, in dem verschiedene außenpolitische Instrumente erfolgreich ineinandergreifen müssen und der einen langen Atem erfordert. Zudem entfalten vor allem sektorbezogene Sanktionen häufig erst mittel- bis langfristig ihre volle Wirkung. Dabei werden kontinuierlich die Wirkung der verhängten Maßnahmen überwacht mit der Möglichkeit, bei Bedarf Korrekturen bzw. Nachschärfungen zu veranlassen.