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Vortrag des Menschrechtsbeauftragten Günter Nooke vor dem Hauptseminar über Internationale Beziehungen der Universitäten Humboldt, Freie Universität und Potsdam

04.06.2007

Liebe Studierende, sehr geehrte Damen und Herren, 
"Die Würde des Menschen ist unantastbar!" Diesen Satz haben die Väter und die Mütter unserer Verfassung an den Beginn des Grundgesetzes gestellt. So selbstverständlich, wie uns der Satz erscheint, so utopisch muss er für viele Menschen in anderen Regionen der Welt klingen. Zeitungen und Fernsehen  liefern uns die Realität täglich frei Haus: In Darfur oder im Irak, in Somalia oder Kolumbien, verlieren Menschen jeden Tag, jede Stunde, jede Minute ihre psychische oder physische Unversehrtheit, oft sogar ihr Leben.  

Die Würde des Menschen ist unantastbar? Die Massengräber von Srebrenica, die Folterkammern von Saddam Hussein, die Toten von Sierra Leone oder Ruanda sprechen eine andere Sprache: Menschenrechte werden nach wie vor tagtäglich, auch während ich zu Ihnen spreche, in fast allen Regionen der Welt massiv verletzt.  

Berichte über Folter und Misshandlung gibt es aus zwei Dritteln – zwei Dritteln - aller Staaten dieser Welt. Hunderttausende Menschen befinden sich ohne Anklage oder rechtstaatliche Verfahren in Haft. Frauen und Männer, junge und alte, manchmal sogar Kinder, denen für ihren Glauben, ihre politische Überzeugung, ihr persönliches Verständnis von Lebensgestaltung die Freiheit genommen wurde. Männer, die gefoltert werden, weil sie für Demokratie eintreten, Frauen, deren Gesichter mit Säure verätzt wurden, weil sie selbst über ihre Zukunft entscheiden wollten – und weit über 100 Millionen Frauen, deren einzige 'Schuld' es ist, Frauen zu sein, und die Opfer von Genitalverstümmelung geworden sind. 

Theorie und Praxis 

Für die Menschenrechte sind zu allen Zeiten mutige Menschen aufgestanden; 1945, nach einem grausamen Krieg und der menschenverachtenden Herrschaft der Nationalsozialisten haben die Gründerstaaten der Vereinten Nationen in der UN-Charta den Schutz und die Förderung der Menschenrechte und die internationale Zusammenarbeit auf dem Wege dafür zu einem ihrer zentralen Ziele erklärt - ein historischer Schritt.  

Und doch wird immer wieder versucht, die universelle Geltung der Menschenrechte in Frage zu stellen. Immer wieder versuchen Regierungen, die Rechte des Einzelnen zu relativieren, sei es unter dem Vorbehalt der Ideologie, sei es unter Hinweis auf ein angeblich kulturell bedingt anderes Menschenrechtsverständnis, sei es im Blick auf vorgebliche übergelagerte staatliche Interessen. Die Einsicht, dass Menschenrechte das Fundament sind, auf dem das Gebäude einer friedlichen und menschenwürdigen Welt ruhen muss - diese Einsicht wird häufig beschworen, in der Praxis aber ebenso häufig mißachtet. Hier liegt eine wesentliche Verantwortung unserer Menschenrechtspolitik. 

Neue Herausforderungen an die Menschenrechtspolitik 

Die Bundesrepublik Deutschland trat das unselige Erbe eines faschistischen Regimes an, das Tag für Tag die Rechte des Menschen mit Füßen getreten hatte. Umso mehr waren sich alle deutschen Regierungen seither ihrer historischen Verantwortung bewusst. Der Kampf für die Menschenrechte, gegen Folter und Todesstrafe zieht sich als roter Faden durch die jüngere Geschichte unserer Republik. Als 1989 die Mauer fiel, war dies auch ein Erfolg der Menschenrechtspolitik, des KSZE-Prozesses, dessen Ziel es ja eben war, der Idee der Menschenrechte in den Ländern des sowjetischen Machtbereichs zum Durchbruch zu verhelfen. 

Gewiss, das Ende des Kalten Krieges hat Völker befreit, Staaten ihre Souveränität und Menschen Freiheiten zurückgegeben. Dennoch: So begeistert wir die friedliche Revolution im Herzen Europas begleitet haben, so sehr die Erweiterung von EU und NATO neue Zonen des Friedens geschaffen haben, so nüchtern müssen wir heute sehen, dass die Lage der Menschenrechte auf unserem Globus sogar völlig neuen Gefahren und Herausforderungen gegenübersteht. Lassen Sie mich drei nennen: 

  • Terror und privatisierte Gewalt
    Eine neue Geißel der Menschheit ist der globalisierte Terror: Das haben wir spätestens am 11. September 2001 begriffen. Tausende Menschen - getötet, nicht durch Truppen eines Staates, sondern von einer kleinen Gruppe von Männern. Das Gewaltmonopol der Staaten ist durchlöchert, in manchen Regionen vollständig zusammengebrochen – nicht erst seit dem 11. September. Seit Jahren sind in vielen Regionen der Welt staatliche Strukturen erodiert und der brutalen Macht von Milizen, Terroristen und Warlords gewichen. Ob Somalia, Afghanistan oder Darfur – sogenannte 'Failing States' haben ein Erbe hinterlassen, in dem das Konzept der Menschenrechte irrelevant zu sein scheint. Hier gilt es, ganz von vorn anzufangen und dem Recht, den Menschenrechten, wieder oder auch erstmalig zum Durchbruch zu verhelfen.  
  • Verstärkte ethnische, religiöse und nationale Konflikte
    Die zweite globale Herausforderung sind Krisen, Kriege und bewaffnete Konflikte. Der friedliche Wandel der neunziger Jahre hat keineswegs überall zu einem 'mehr' an Frieden geführt. Im Gegenteil: In das Machtvakuum, das zerbrechende Staaten wie die Sowjetunion oder Jugoslawien hinterlassen haben, sind neue Regionalkonflikte getreten. Wer von Ihnen hat vor einigen Jahren gewusst, wo Tschetschenien, wo Dagestan liegen, wer die Taleban oder die Uiguren sind. Alte wie neue Regionalkonflikte sind in oft nicht gekannter Schärfe wieder ausgebrochen. Hier bleibt das Recht allgemein und die Menschenrechte allem voran auf der Strecke.  
  • Globalisierung
    Die dritte große neue Herausforderung für die Menschenrechte ist die Globalisierung. Globalisierung ist kein Dämon und kein Glücksfall – sie ist zunächst eine unumstößliche Realität, die es anzuerkennen gilt. Wir müssen lernen, dass es darauf ankommt, sie zu gestalten, sie in die richtigen Bahnen zu lenken. Globalisierung kann der Menschheit helfen, sie kann uns aber genauso massiv schaden. Vielerorts drohen die Kräfte des Marktes die Rechte des einzelnen zu erdrücken – der harte globale Wettbewerb droht z.B. international anerkannte Arbeitsnormen zu erodieren und menschenunwürdige Arbeitsbedingungen zu perpetuieren oder erst neu zu schaffen. Es liegt an uns, den Menschen, der Politik, diese Herausforderung aktiv zu gestalten.

Strategien

Die Menschen erwarten Antworten der Politik auf die alten und neuen Herausforderungen – zurecht. Lassen Sie mich versuchen, für einige Thesen einer verantwortlichen Menschenrechtspolitik zu formulieren. 

Erste These: Menschenrechtspolitik muss als Schlüsselelement von Krisen- und Konfliktprävention und damit als Kern einer modernen Sicherheits- und Friedenspolitik erkannt werden. 

Fundament einer erfolgreichen Außen- und Sicherheitspolitik ist heute ein erweiterter Sicherheitsbegriff. Der Kampf gegen Terror, Kriege, Krisen und Konflikte ist nur auf den ersten Blick ein Kampf, der mit militärischer oder polizeilicher Gewalt zu führen ist. Solche Lösungen bekämpfen die Symptome, nicht die Ursachen, und so verschärfen sich die Probleme nicht selten. Die neuen Herausforderungen haben eines gemeinsam: Sie lassen sich nicht nachhaltig mit militärischen Mitteln lösen. Hierfür ist die aktuelle Situation in Afghanistan und im Irak ein klarer Beleg.

Das heißt: Weltweites Eintreten für "gute Regierungsführung" ("good governance"), Demokratisierung von Staat und Gesellschaft und die Menschrechte sind wesentliche Komponenten einer wirksamen Politik zur Krisen- und Konfliktprävention. In Afrika wird derzeit versucht, eine neue Balance zwischen Sicherheit und Entwicklung zu erreichen – durch NEPAD, die "Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung", eine Initiative afrikanischer Staats- und Regierungschefs, die sich verpflichtet haben, die Bekämpfung der Armut ins Zentrum ihrer Politik zu stellen und Gute Regierungsführung erstmals zum Gegenstand förmlichen politischen Dialogs ihrer Staaten zu machen. Einem Mechanismus von gegenseitiger Beurteilung und Unterstützung  sind bisher 26 afrikanische Staaten beigetreten.  

Zweite These: Verantwortliche Menschenrechtspolitik kann dazu beitragen, die Effekte der Globalisierung für alle Menschen nutzbar zu machen. 

Der Schutz der Menschenrechte obliegt primär den Staaten. Im Zeitalter der Globalisierung spielen jedoch auch andere Akteure eine Rolle: transnationale Wirtschaftsunternehmen, internationale Finanzinstitutionen und Nichtregierungsorganisationen.

Im weltweiten Dialog mit Zivilgesellschaft und Wirtschaft zu menschenrechtlichen Fragen können Regierungen eine fruchtbare Wechselwirkung erreichen, wo Globalisierung und Verbesserung des Schutzes der Menschenrechte verwoben sind. Wir müssen versuchen, die Globalisierung so zu gestalten, dass sie den Menschen zugute kommt, in der Sprache der Millenniumserklärung der Vereinten Nationen "zu einer positiven Kraft für alle Menschen der Welt" werden.  

Diesem Ziel dient die 'Global Compact-Initiative' des VN-Generalsekretärs, bei der sich multinational tätige Unternehmen zur Einhaltung von bestimmten menschen-, umwelt- und arbeitsrechtlichen Standards verpflichten. In dieselbe Richtung gehen die Leitlinien der OECD für multinational tätige Unternehmen. Alle Seiten, Politik wie Wirtschaft, müssen ihren Beitrag leisten. Der Einfluss der multinationalen Unternehmen im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit und mitunter auf die Situation der Menschen in einzelnen Regionen oder Staaten ist beträchtlich.

Dritte These: Erfolgreiche Menschenrechtspolitik muss multilateral eingebunden sein. 

Deutschland bekennt sich zum Multilateralismus, und ganz besonders gilt dies für unsere Menschenrechtspolitik. Erfolge im Bereich der Menschenrechte sind nur dann nachhaltig, wenn sie von gemeinsamen Beschlüssen oder multilateralen Vereinbarungen, also der Staatengemeinschaft ingesamt, getragen werden. Intensiver politischer Dialog mit 'kritischen' Staaten braucht einen multilateralen Rahmen. Nur im Kontext der Vereinten Nationen kann ein globaler, universell anerkannter Acquis von Normen und Standards geschaffen und mit internationalen Überprüfungsmechanismen durchgesetzt werden.  

Wir müssen heute die Frage beantworten, welche Rolle wir den Vereinten Nationen in Zukunft einräumen. Eines muss klar sein: Militärisches Eingreifen zugunsten der Menschenrechte kann nicht die grundsätzliche Lösung sein. Einsatz militärischer Gewalt braucht eine überzeugende völkerrechtliche Legitimationsgrundlage und muss die absolute Ausnahme bleiben, die Ultima Ratio; für den Fall, dass friedliche Alternativen nicht mehr vorhanden sind.

Die VN-Charta hat nicht grundlos dem VN-Sicherheitsrat das Gewaltmonopol übertragen. Die überragende Bedeutung dieser Entscheidung ist für uns nicht nur eine zentrale historische Lehre, sie folgt auch aus der Erfahrung, dass die globalen Zukunftsprobleme nur durch ein zivilisiertes Miteinander zu lösen sind. Multilateralismus bedeutet die Überwindung von Hegemonialpolitik und Nationalismus durch den Ausgleich nationaler Interessen und deren Einbindung in multilaterale Institutionen durch das Recht.  

Die Schaffung des Menschenrechtsrats der Vereinten Nationen in Ablösung der früheren Menschenrechtskommission ist ein wichtiger Schritt im Rahmen der derzeitigen Reformbemühungen der Vereinten Nationen. Wir hoffen, dass die derzeitigen Verhandlungen über die neuen und verbesserten Instrumente des Menschenrechtsrats dazu beitragen, dass dieser die ihm zugedachte zentrale Rolle im Menschenrechtsschutzsystem der Vereinten Nationmen wirksam und glaubwürdig wahrnehmen kann.  

Vierte These: Menschenrechtspolitik muss ihre Rolle im Dialog der Kulturen wahrnehmen. 

Insbesondere jetzt, d.h. auch im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus kommt dem Dialog mit der islamischen Welt eine besondere Bedeutung zu. Dabei wollen wir den islamischen Staaten klar machen, dass es nicht um einen Kampf des Westens gegen den Islam im Sinne des von Samuel Huntington beschworenen "Clash of Civilizations"geht. 

Interkultureller und interreligiöser Dialog ist auch Krisenprävention, denn er trägt zum Abbau von "Sprachlosigkeit", Intoleranz und Gewaltneigung bei, reduziert somit Konfliktpotential und Gewaltbereitschaft und nimmt Hassparolen ihre verführerische Wirkung. Wichtig ist ein selbstbewusstes Eintreten für universelle Werte, insbesondere auch Menschenrechte. Dies darf bei der Begegnung mit dem Islam nicht ausgeklammert werden. Zu Themen wie "islamische Körperstrafen", "Stellung der Frau in der Gesellschaft" oder "Scharia-Gesetzgebung" muss der Dialog offensiv und kritisch, nicht aber belehrend geführt werden. Dieser Dialog ist oft für beide Seiten nicht einfach. Er setzt Offenheit und Respekt für den Anderen und das Andere voraus. Aber er ist nötig. 

Fünfte These: Menschenrechtspolitik muss auch in Zeiten des Terrors konsequent menschenrechtliche Standards wahren. 

Internationale Grund- und Menschenrechtsstandards haben sich gerade auch in Krisenzeiten zu bewähren. So sind Demokratien bei der Terrorismusbekämpfung kritisch an ihren eigenen Maßtäben zu messen. Der Kampf gegen Terror, das ist breiter Konsens, erfordert schärfere Maßnahmen im Bereich Polizei oder Justiz. Der bedrohlichen Tendenz aber, Menschenrechtsverletzungen unter dem Etikett der Terrorismusbekämpung zu legitimieren, müssen wir entschieden entgegentreten. Zu einer Aushebelung menschenrechtlicher Grundnormen unter dem Deckmantel von Terrorismusbekämpfung oder zur Gewährung eines „Anti-Terror-Rabatts" darf es nicht kommen.  

Menschenrechte sind kein Luxusgut, kein Sonntagsthema, das in den Hintergrund rücken kann, wenn die Stunde angeblich wichtigerer Themen - Sicherheitspolitik oder Terrorismusbekämpfung - schlägt. Das Gegenteil trifft zu: Förderung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtstaatlichkeit ist auf Dauer die verlässlichste Grundlage für Stabilität und Frieden - diese zentrale Lektion aus dem Kalten Krieg erhält heute eine neue, globale Aktualität. 

Menschenrechtspolitik der Bundesregierung 

Ich möchte Ihnen erläutern, meine Damen und Herren, was diese Bundesregierung konkret zur Umsetzung dieser Thesen tut, wie wir die neuen Herausforderungen angehen, was wir erreicht, aber auch, was wir noch nicht erreicht haben. Im Zentrum unseres Engagements steht das Bemühen für politische und bürgerliche, wie für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte.

Unser Auftrag ergibt sich unmittelbar aus Artikel 1 des Grundgesetzes. In Absatz 1 heißt es: "Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt." Und in Absatz 2: "Das deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.“

Dieser Artikel ist darum so wichtig, weil er unsere Verantwortung sowohl national wie international definiert. 

Menschenrechtspolitik ist ähnlich wie die Politik der Nachhaltigkeit der Ökologie und des Klimaschutzes eine Querschnittsaufgabe, das heißt, eine Aufgabe aller Politikbereiche, ob Außen- und Sicherheitspolitik, Außenwirtschafts- oder Entwicklungspolitik, aber auch der Innen-, der Bildungs- oder der Gesundheitspolitik. 

Eine wichtige Zusammenfassung der Menschenrechtspolitik der Bundesregierung ist der regelmäßig zu verfassende Menschenrechtsbericht der Bundesregierung. Dieser Bericht, der in 2006 erstmals einen "Aktionsplan Menschenrechte" der Bundesregierung enthält, legt ausführlich dar, mit welchen Maßnahmen und welcher Philosophie wir auf die aktuellen Menschenrechtsfragen reagieren. Und zwar in der Außenpolitik, zunehmend aber auch in der Innenpolitik.  

Auf nationaler Ebene hat Deutschland weitere institutionelle Maßnahmen ergriffen. Hierzu gehören die Schaffung von Beauftragten für Menschenrechtspolitik im Auswärtigen Amt und im Bundesministerium der Justiz, die Gründung des Deutschen Instituts für Menschenrechte sowie eines Zentrums für Zivile Friedenseinsätze, um im Dialog zwischen Zivilgesellschaft und Regierung die Menschenrechtspolitik zu stärken. 

Neben den nationalen Maßnahmen kommt gerade im Zeitalter der Globalisierung einem umfassenden, weltweit anerkannten Werterahmen größte Bedeutung zu. Wir treten dafür ein, die internationalen Beziehungen zu verrechtlichen und zu zivilisieren. Gewaltig war der Schritt der Einsetzung internationaler Strafgerichte, wie den Internationalen ad hoc-Tribunalen zu Ruanda und Ex-Jugoslawien. Die Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofes ist in diesem Zusammenhang bislang der Höhepunkt. Damit wollen wir dem Recht des Stärkeren die Stärkung des Rechts entgegensetzen. Für diesen Internationalen Strafgerichtshof haben wir uns mit aller Kraft erfolgreich eingesetzt; und wir fordern auch solche Staaten auf, ihm beizutreten, die heute noch zögern. 

Die Bundesregierung verfolgt in den internationalen Gremien eine stringente Menschenrechtspolitik. Das heißt für uns derzeit u.a. in den multilateralen Menschenrechtsforen: keine erhöhte Nachsicht gegenüber Staaten, nur weil diese sich am Kampf gegen den internationalen Terrorismus beteiligen, keine Legitimierung von Menschenrechts-Verletzungen unter dem Etikett der Terrorismusbekämpfung, keine übermäßigen Befugnisse von Sicherheitsbehörden sondern Balance zwischen Sicherheit und Freiheit. 

Genauso wichtig wie der Ausbau des Normensystems ist seine Umsetzung. Im Rahmen von VN, OSZE, Europarat und anderer Gremien ist es uns zwar gelungen, ein System von Mechanismen zum Schutz von Menschenrechten zu vereinbaren. Nicht selten aber scheitert die Implementierung schon, wenn zum Beispiel Beobachtern der Zugang in ein Gebiet verwehrt wird. Hier setzen wir uns für bessere Kooperation der betroffenen Staaten ein. 

Immer wichtiger wird die "Europäisierung" der Menschenrechtspolitik. Europa muss seine große wirtschaftliche und politische Macht im Sine der gemeinsamen Werte, wie eben der Menschenrechte, stärker einsetzen. Unsere Menschenrechtspolitik ist heute in hohem Maße im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) europäisiert. Dies ermöglicht den Einsatz eines differenzierten Instrumentariums, ein einheitliches Auftreten nach außen mit entsprechenden Synergieeffekten sowie eine Harmonisierung auf hohem Niveau nach innen. Deutliche Belege hierfür sind die von der EU entwickelten menschenrechtlichen Leitlinien, z.B. zur Förderung des Schutzes von Menschenrechtsverteidigern oder zur Todesstrafe, ebenso wie die regelmäßige Menschenrechtsdialoge und –Konsultationen und der hohe Grad an Synchronisierung in den internationalen Menschenrechtsgremien. 

Lassen Sie mich Ihnen kurz die in letzter Zeit erzielten Erfolge im internationalen Menschenrechtsschutz und die derzeitigen "Baustellen", an denen Deutschland in besonderer Weise beteiligt ist, darlegen: in New York konnten die Verhandlungen über eine Konvention zum Schutz der Rechte Behinderter in 2006 erfolgreich abgeschlossen werden. Deutschland hat diese Konvention ebenso wie die kurz zuvor erarbeitere Konvention gegen das Verschwindenlassen gezeichnet. Als gegenwärtige EU-Ratspräsidentschaft arbeiten wir mit hoher Energie für einen erfolgreichen Abschluss des institutionellen Aufbaus im Menschenrechtsrat. Der Schutz und die Förderung von Kinderrechten sind auch weiterhin ein besonderes Anliegen Deutschlands, das im Rahmen seiner EU-Präsidentschaft die Erarbeitung von EU-Leitlinien zum Schutz von Kinderrechten angestoßen hat. Ein neue konzeptionelle Baustelle ist das Menschenrecht auf Wasser, zu dem wir gemeinsam mit Spanien eine Initiative in den Menschenrechtsrat eingebracht haben.  

Ein weiteres wichtiges Thema, das uns nachhaltig beschäftigt, ist der Kampf für die weltweite Abschaffung der Todesstrafe. Hierzubesteht international noch immer kein Konsens. Zusammen mit den EU-Partnern setzt sich die Bundesregierung konsequent und nachdrücklich für eine Abschaffung ein, und wo dies nicht möglich erscheint, zumindest für ein dauerhaftes Moratorium gegen ihre Vollstreckung oder eingeschränkte Anwendbarkeit. Selbst diese Mindeststandards durchzusetzen, gelingt nur selten. Die Todesstrafe wird von uns gegenüber den betreffenden Staaten regelmäßig angesprochen. In Einzelfällen demarchiert die EU. Wenn Sie sich an den Fall der Brüder LaGrand erinnern, deutsche Staatsbürger, die in den USA hingerichtet wurden, trotz unserer Appelle, dann wissen Sie, wie klein die Schritte der konkreten Menschenrechtspolitik oft sind. 

Schluss 

Meine Damen und Herren,
ich hoffe, dass ich Ihnen vermitteln konnte, mit welchen Widerständen Menschenrechtspolitik oft konfrontiert ist und wie klein die Fortschritte kurzfristig sind. Aber dennoch ist sie lohnend. Denn über längere Zeiträume haben sich Dinge verändert.  

Lassen Sie mich resümieren:Zu den traditionellen Herausforderungen an unsere Menschenrechtspolitik sind neue hinzugekommen – Globalisierung, Terror, Regionalkonflikte. Um ihnen zu begegnen, müssen wir multilateral handeln. Wir dürfen verabredete Grundstandards nicht aus den Augen lassen und müssen gleichzeitig von einen erweiterten Sicherheitsbegriff ausgehen, der Entwicklung, Armutsbekämpfung und Krisenprävention in das Zentrum rückt. Die Bundesregierung wird sich trotz aller Schwierigkeiten auch weiter mit Nachdruck dafür einsetzen, dass für den Einzelnen die Welt sicherer, lebenswerter und menschlicher wird.  

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