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Multilateralismus und die deutsche Außenpolitik

11.05.2006

Sehr geehrte Damen und Herren, liebe Kolleginnen und Kollegen,
ich freue mich, Sie zur Ersten Konferenz für deutsche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter internationaler Organisationen hier im sommerlich freundlich gestimmten Berlin begrüßen zu können. Bundesminister Dr. Steinmeier, dem die internationale Personalpolitik besonders am Herzen liegt, bedauert es, nicht persönlich mit Ihnen sprechen zu können. Er ist durch den EU-Lateinamerika-Gipfel in Wien verhindert und hat mich gebeten, Ihnen seinen herzlichen Gruß auszurichten. Ich möchte an dieser Stelle den Förderern dieser Konferenz danken, insbesondere der Robert Bosch Stiftung und der Hertie School of Governance. Mit beiden arbeitet das Auswärtige Amt eng zusammen.

Das Bemühen, Sie als Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter internationaler Organisationen vom Multilateralismus zu überzeugen, käme dem Versuch gleich, Eulen nach Athen zu tragen. Gerade bei uns Deutschen ist das Vertrauen in den Multilateralismus tief verwurzelt. Das ist nicht nur eine Werteentscheidung, sondern auch Produkt einer historischen Erfahrung: Der Multilateralismus hat uns zurück in die Völkergemeinschaft geführt nach der Absonderung und Selbstisolierung im Wahn des 3. Reiches. Nach dem Zweiten Weltkrieg gewannen wir unseren Platz als angesehenes Mitglied der internationalen Gemeinschaft zurück: durch den Europarat, die Europäische Union und ihre Vorläufer, durch die NATO und durch die Vereinten Nationen. West-Berlin überstand die schwierigsten Phasen des Ost-West-Konflikts letztlich unangetastet, weil die Bundesrepublik Teil einer multilateralen Gemeinschaft war. Und schließlich die OSZE und ihr Vorläufer KSZE: ohne sie wäre der Ost-West-Konflikt nicht überwunden und die Vereinigung Deutschlands nicht möglich geworden.

Aber nicht nur als Deutsche, sondern auch als Praktiker wissen Sie, dass es zum Multilateralismus keine Alternative gibt. Jeder Einzelne von Ihnen arbeitet daran, gemeinsame Antworten auf globale Gefahren und Herausforderungen zu finden. Diese Herausforderungen sind enorm und präsentieren sich oft in einer komplexen Gemengelage. Das gilt nicht nur für die in unserer öffentlichen Perzeption weit oben rangierenden Herausforderungen wie bewaffnete Konflikte, Terrorismus und Massenvernichtungswaffen. Das gilt auch für weitere Herausforderungen, die aus der Perzeption anderer Menschen mindestens ebenso existenziell sind. Ich meine zum Beispiel extreme Armut, AIDS, Naturkatastrophen, Umweltzerstörung und Menschenhandel. Und neue Betätigungsfelder des Multilateralismus kommen hinzu: Stellvertretend für andere nenne ich den Bereich der transitional justice – dem Bemühen, durch gerichtliche und außergerichtliche Maßnahmen schweres Unrecht aus Konflikten aufzuarbeiten, um damit eine Grundlage für nachhaltigen Frieden zu legen.

Die Komplexität der sich bietenden Herausforderungen scheint ständig zuzunehmen. Nicht nur, weil sich ein um's andere Mal zeigt, dass alles mit allem zusammenhängt, was schwierige Fragen der Prioritätensetzung, des strategischen Einstiegs und der Koordinierung aufwirft. Immer komplexer sind die Herausforderungen auch deswegen, weil mit unserem wachsenden Verständnis komplexer Problemursachen auch die Anforderungen steigen, die wir an die Problemlösung anlegen. Hinter dem Schlagwort von good governance verbirgt sich letztlich unsere Einsicht, dass wir funktionierende Staatlichkeit heutzutage für wichtiger halten als vor, sagen wir, zwanzig Jahren, und an die Staatlichkeit auch inhaltlich immer höhere, zumindest immer präzisere Anforderungen stellen: von der Rechtsstaatlichkeit und dem Schutz der Menschenrechte über die Korruptionsverhinderung bis zum verantwortungsvollen Umgang mit den natürlichen Ressourcen. Anders ausgedrückt: Während traditioneller Multilateralismus sich vielfach darauf beschränkte, die Dynamik zwischen Staaten zu gestalten, sind im Verlauf vor allem der beiden letzten Jahrzehnte zwei weitere Bereiche hinzugekommen: Einwirken auf die Dynamik innerhalb eines Staates – z.B. Rule of Law, Demokratisierung, Förderung der Menschenrechte  – und Einwirken auf die Dynamik zwischen Staaten und nichtstaatlichen Akteuren, die heute als Zivilgesellschaft, transnationale Unternehmen, aber auch als Terroristen dem politischen Geschehen ihren Stempel aufdrücken.

Lassen Sie mich als ein Beispiel Afghanistan nennen. Nicht nur, weil dort Deutschlands derzeit größter multilateraler Auslandseinsatz läuft und weil die UN-Bemühungen dort von einem unserer Kollegen, Tom Königs, geleitet werden, sondern auch, weil das multilaterale Engagement in Afghanistan ein Beispiel für Komplexität ist. Peacekeeping und Peacebuilding, konkret die Reform der staatlichen Institutionen einschließlich der Reform des Sicherheitssektors, Entwicklungsbemühungen, Förderung der Menschenrechte, Bekämpfung von Drogenanbau, von internationalem Verbrechen und Terrorismus – hier greift alles ineinander. Afghanistan war ein Ausgangspunkt des internationalen Terrorismus, einschließlich der Anschläge vom 11. September 2001. Nach dem Sieg über das Taliban-Regime legten wir als Gastgeberstaat von drei Afghanistan-Konferenzen die Grundlage für einen Wiederaufbauprozess mit einer politischen, einer militärischen und einer wirtschaftlichen Dimension. Mit bis zu 3.000 Soldaten stellen wir gegenwärtig das größte Kontingent der Internationalen Sicherheitskräfte im Rahmen der ISAF-Mission. Wir stellen zwei Provincial Reconstruction Teams und sind die führende stabilisierende internationale Kraft in der Nordregion. Wir sind verantwortlich für die Ausbildung einer rechtsstaatlichen Polizei. Heute hat Afghanistan ein frei gewähltes Parlament, das aus Wahlen hervorging, zu deren Durchführung wir maßgeblich beitrugen. Der Justizsektor steht mitten in seiner Reform. Auch wenn es derzeit für eine strafrechtliche Aufarbeitung vergangener Menschenrechts- und Kriegsrechtsverletzungen zu früh zu sein scheint, wird Afghanistan über kurz oder lang auch zu der ihm gemäßen transitional justice finden. Der wirtschaftliche Wiederaufbau hat begonnen; es gilt als vorbildlich, wie Unternehmen von Anfang an in den Wiederaufbauprozess einbezogen wurden. Aber bleiben wir realistisch: für Erfolgsmeldungen ist es zu früh. Die Sicherheitslage ist in Teilen Afghanistans noch ebenso prekär wie die Hinwendung zu einem menschenrechtlichen Justizsystem und der Überwindung der enormen Defizite im Bildungs- und Gesundheitsbereich. Die Ablösung des Drogenanbaus stagniert im besten Falle, mit entsprechenden Auswirkungen auf die wirtschaftliche und politische Situation.

Als Praktiker des Multilateralismus wissen Sie freilich nicht nur, wie komplex das Geschäft ist, sondern auch – seien wir ehrlich – wie frustrierend es gelegentlich sein kann. Die internationale politische Ordnung wird weiterhin in hohem Maße von partikularen staatlichen Interessen bestimmt. Ich bin mir sicher, dass jeder von Ihnen die Erfahrung gemacht hat, dass partikulare nationale Interessen Sie daran hindern, Ihre multilateral ausgerichteten Handlungsziele zu verwirklichen. Aber so ist es eben, bis auf Weiteres: Multilateralismus dient nicht per se dem aufgeklärten Gemeinwohl der internationalen Gemeinschaft. Vielmehr ist Multilateralismus der – oftmals kompromissbeladene – Versuch, nationale Interessen und Ressourcen zu bündeln, zwischen ihnen Ausgleich zu schaffen, sie zum gemeinsamen politischen Willen zusammenzuführen und auf diese Weise Misstrauen gegen multilaterale Ansätze abzubauen und Legitimität aufzubauen. Die Legitimität einer staatenzentrierten UN-Ordnung bleibt prekär. Sie beruht nicht darauf, dass die Vereinten Nationen schon alle Ansprüche an eine demokratische, effektive und gerechte Weltpolitik erfüllen, sondern einfach darauf, dass die Vereinten Nationen in dieser Hinsicht das Höchstmaß des historisch Möglichen verkörpern.

Hieraus sollten wir zwei Lehren ziehen:

Zum einen sollten wir, wenn immer möglich, dazu beitragen, dass das multilaterale Interesse gegenüber dem partikularen Interesse eine Chance bekommt. Ich glaube, dass wir gemeinsam mit unseren EU-Partnern eine gewisse Tradition entwickelt haben, gerade in wirtschafts- und sozialpolitischen Fragen, die zwischen dem so genannten "Norden" und dem so genannten "Süden" umstritten sind, als kompromissbereiter Mittler aufzutreten.

Zum anderen müssen wir dazu beitragen, dass der Reformdruck in den Vereinten Nationen und anderen Organisationen erhalten bleibt. Reformen liegen im ureigensten Interesse der Vereinten Nationen. Die Vereinten Nationen brauchen Reformen, um ihre Legitimität zu erhalten. Natürlich gibt es in diesem Zusammenhang auch die Reform des Sicherheitsrates zu erwähnen – eine Reform, bei der es viel zu kurz gegriffen wäre, wenn man unterstellte, dass sie nur der Befriedigung deutschen Ehrgeizes gelte. Eine nach regionalen und Leistungs-Kriterien ausbalancierte Zusammensetzung des Sicherheitsrates dient der Legitimität der Vereinten Nationen und wird mittelfristig im Interesse ihrer künftigen Relevanz unausweichlich sein.

Meine Damen und Herren,
ich möchte noch auf ein weiteres Phänomen im Bereich des Multilateralismus eingehen, das ebenfalls zur Komplexität der multilateralen Arbeit beiträgt und Ihnen sicher vertraut ist. Ich meine, dass sich im Laufe der Jahre eine Vielzahl multilateraler Zusammenschlüsse herausgebildet hat, deren Mandate bzw. Aufgabenstellung sich überschneiden, zum Teil konkurrieren. Diese Zusammenschlüsse unterscheiden sich zum einen durch ihre Zusammensetzung. Sie ist manchmal breit und repräsentativ, wie bei den Vereinten Nationen und einigen Regionalorganisationen; manchmal besteht sie aus einer kleinen, im Hinblick auf ein bestimmtes Ziel "handverlesenen" Zahl von Staaten, wie zum Beispiel bei den G8 und bestimmten Freundes- und Kontaktgruppen zu Bosnien, zum Nahost-Friedensprozess, zu Nordkorea und – besonders aktuell – zum Iran. Weitere Unterschiede zwischen den Zusammenschlüssen bestehen darin, dass manche von ihnen auf Dauer angelegte Strukturen haben, während andere eher informell agieren und sich bei Zweckerfüllung wieder auflösen. Diese Zusammenschlüsse unterscheiden sich auch durch ihre Effizienz. Grob gesagt gilt: Je größer ein Zusammenschluss ist, desto legitimer, aber auch schwerfällige ist er, während kleinere Zusammenschlüsse effizient sind, wenn auch, mangels Repräsentativität, nicht sonderlich legitim. Allerdings lässt sich mit guten Gründen behaupten, dass Effizienz seine eigene Legitimität schafft. Die effiziente Weise, wie die G8 bestimmten afrikanischen Ländern die Schulden erließen, hat nicht nur bei den betroffenen Afrikanern, sondern darüber hinaus, etwaige Zweifel an der Legitimität der G8 kompensiert. Ich weise auch darauf hin, dass die EU als multilateraler Akteur ein sehr hohes Ansehen genießt, was sicherlich nicht ihrer – nach Welt-Maßstäben klar "nord-lastigen" – Mitgliedschaft zuzuschreiben ist, sondern ihrem kooperativen politischen Stil.

Dem Phänomen der sich überlappenden multilateralen Zusammenschlüsse widmete Francis Fukuyama – er nennt das "Multi-Multilateralism" – vor einem Monat eine weitere Endzeit-Phantasie: diesmal nicht vom Ende der Geschichte, sondern vom Ende der Vereinten Nationen. Man sei gut beraten, sich gewissermaßen à la carte dieser oder jener Institution zu bedienen. Fukuyama versteht dies als einen "freien Markt der internationalen Zusammenarbeit", auf dem die Vereinten Nationen, die nach seiner Meinung weder legitim noch effizient sind, keinen bevorzugten Platz haben sollten.

Fukuyamas VN-kritische Polemik macht es schwierig, aber um so wichtiger, sich mit seinen Gedanken sachlich auseinanderzusetzen. Wie ich vorhin schon sagte: Die Vereinten Nationen mögen schlechter als ihr eigener Anspruch sein, dennoch sind sie weitaus besser als ihr Ruf bei manchen Kritikern. Ihre einzigartige, auf universeller Mitgliedschaft beruhende Legitimität befähigt sie zu operativen und normativen Schritten in so sensiblen Gebieten wie der Friedenserhaltung und der Förderung von Menschenrechten, Demokratie und good governance. Als einzigartiger Träger von globaler Legitimität sind die Vereinten Nationen unersetzlich, als Koordinator, als globaler Gesetzgeber, als "weltweites politisches Forum" sind und bleiben sie konkurrenzlos.

Damit dies so bleibt, muss die Zusammensetzung seines exekutiven und zunehmend legislativen Organs, des VN-Sicherheitsrats, jedoch mittelfristig auch eine universelle Repräsentanz aufweisen. Nur wenn es der Staatengemeinschaft gelingen wird, auch in der Zukunft die entscheidenden Fragen von Krieg und Frieden an ein Mandat des VN-Sicherheitsrates zu knüpfen (und sei es ex post, wie im Falle Jugoslawiens), wird diese Legitimität unbeschadet bleiben können.

Nun, da ich mich zu Fukuyamas VN-kritischer Haltung geäußert habe, verbleibt immer noch die Frage, wie wir mit einem Multi-Multilateralismus umgehen, der nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung der Vereinten Nationen zu verstehen wäre. Multilaterale Zusammenschlüsse, die gewissermaßen im Vorfeld der Vereinten Nationen arbeiten und dazu beitragen, die Ziele der VN-Charta zu erfüllen, ohne die Vereinten Nationen dabei zu beschädigen, können sehr nützlich sein. Für Regionalorganisationen ist diese Vorfeld-Rolle in der VN-Charta ausdrücklich anerkannt und geregelt. Zusammenschlüssen, die in Synergie mit den Vereinten Nationen ihre Zwecke verfolgen, werden auch immer gut beraten sein, ihren Mangel an Repräsentativität nicht nur durch Effizienz, sondern auch durch Transparenz zu heilen. Insoweit könnte ich mir vorstellen, dass es im Interesse der Bretton Woods-Institutionen läge, ihre Transparenz gegenüber den Entwicklungsländern, auf Dauer vielleicht auch die Partizipationsmöglichkeiten für diese Länder, weiter zu verbessern.

Ich darf an dieser Stelle vielleicht ankündigen, dass das "Forum Globale Fragen" des Auswärtigen Amtes gemeinsam mit unserem heutigen Mit-Gastgeber, der Hertie School of Governance, im nächsten Jahr eine Diskussionsveranstaltung zu diesem Thema ausrichten wird.

Zum Zusammenspiel sich inhaltlich überlappender, aber strukturell verschiedener multilateraler Institutionen wird Deutschland im kommenden Jahr interessante Erfahrungen sammeln können, wenn wir – in Ergänzung zu unserer weiterhin konstruktiver Mitarbeit in den Vereinten Nationen – im ersten Halbjahr die EU-Ratspräsidentschaft und während des gesamten Jahres den G8-Vorsitz innehaben werden. Ich glaube nicht, dass wir das als eine Epoche empfinden werden, in der wir "drei Seelen in unserer Brust" tragen werden. Vielmehr werden wir versuchen, unsere "eine" multilaterale Seele in den drei Foren nach Prinzipien der Zweckmäßigkeit walten zu lassen. Mit anderen Worten: Es kann nicht darum gehen, Foren gegeneinander auszuspielen, sondern sie in sinnvolle Ergänzung zu bringen. Das Thema Energiesicherheit beispielsweise, dass 2007 sicherlich eine noch größere Rolle spielen wird als es das bisher schon tut, hat eine globale, eine EU- und eine G8-Dimension. Möglicherweise eignet es sich dafür, neue, auf der Kooperation von Produzenten-, Transit- und Konsumenten-Staaten beruhende multilaterale Strukturen zu entwickeln.

Multi-Multilateralismus bedeutet natürlich auch den täglichen Spagat zwischen der effizienten Problembearbeitung und der horizontale Kommunikation und Koordination. Sie kennen das, ich kenne das. So wie auch in größeren Organisationen Querschnittsthemen meistens dann gedeihen, wenn es eine zentral zuständige Steuerungseinheit gibt, muss es auch innerhalb der Bundesregierung eine zentrale Stelle geben, die den Überblick über die multilateralen Aktivitäten der verschiedenen Akteure wahrt. In Sachen Außenpolitik ist das das Auswärtige Amt. Und dies schließt auch die Koordination der internationalen Personalpolitik ein.

Mit einigen der von mir angesprochen Themen, wie Good Governance, Umwelt und Entwicklung, der Reform internationaler Organisationen und mit Fragen der internationalen Personalpolitik werden Sie sich heute und morgen noch intensiver befassen.

Lassen Sie mich zum Schluß noch dem Verband deutscher Bediensteter bei Internationalen Organisationen die Glückwünsche des Auswärtigen Amtes zum 30-jährigen Bestehen übermitteln. Wir freuen uns, dass Sie Ihre diesjährige Mitgliederversammlung in Berlin durchführen. Ihr Verband ist nur wenig jünger als unsere Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen. Das zeigt das frühe Interesse der deutschen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Zusammenarbeit und Netzwerkbildung untereinander.

Meine Damen und Herren,
ich wünsche der Konferenz einen guten Verlauf. Nutzen Sie die Gelegenheit zum Networken und zum Erfahrungsaustausch. Wir würden uns freuen, wenn diese erste Konferenz nicht die letzte bleibt, sondern zu einer regelmäßigen Einrichtung wird.

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