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Ziele und Charakteristika der GASP

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Die hinter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Europäischen Union stehende Ratio ist so einfach wie einleuchtend: Nur gemeinsam haben die EU-Mitgliedstaaten spürbares internationales Gewicht; je größer die Einigkeit und die Kohärenz des EU-Außenhandelns, desto größer die Handlungsfähigkeit der EU. Dabei hat die EU gar keine Wahl: Sie ist allein aufgrund ihrer wirtschaftlichen Bedeutung ein „globaler Akteur“. Damit sie auf internationaler Bühne aber nicht nur als wirtschaftlicher Riese angesehen und als vermeintlich politischer Zwerg übersehen wird, ist eine starke und effektive gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik von ganz zentraler Bedeutung.

Dabei bildet die GASP nur einen Teil der EU-Außenbeziehungen. Das gesamte Spektrum des EU-Außenhandelns geht weit über die GASP hinaus. Zu diesem Spektrum gehören u.a. der EU-Annäherungsprozess (vor dem Beitritt von Kandidatenstaaten), die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP), der Außenhandel und die Entwicklungspolitik – Felder, die weitgehend in der Kompetenz der EU-Kommission liegen. Mit dem Vertrag von Lissabon und dem damit geschaffenen „Doppelhut“ der Hohen Vertreterin für die GASP, die gleichzeitig Vizepräsidentin der Kommission ist und unter sich einen Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) hat, der sich aus Beamten der Mitgliedstaaten, der Kommission und des Ratssekretariats zusammensetzt, wurde ein entscheidender Schritt hin zu mehr Kohärenz im EU-Außenhandeln gemacht.

Die GASP umfasst laut EU-Vertrag alle Bereiche der Außen- und Sicherheitspolitik. In ihrem Dienst stehen die zivilen und militärischen Mittel und Fähigkeiten der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Oft geht es bei der GASP um Krisenprävention, -bewältigung und Konfliktnachsorge. Dementsprechend unvorhersehbar ist die „GASP-Agenda“ – sie richtet sich stark an aktuellen außenpolitischen Geschehnissen aus. Und sie ist sehr umfangreich: Es gibt kaum einen aktuellen außen- oder sicherheitspolitischen Brennpunkt auf der Welt, der nicht auch im Rahmen der GASP behandelt wird. Andererseits umfasst der Bereich Krisenprävention langfristiges Engagement und Planung. Und auch mit den neuen EU-Delegationen (den EU-Auslandsvertretungen) werden die Beziehungen zwischen der EU und Drittstaaten auf eine breitere Grundlage gestellt. Zudem hat sich die Hohe Vertreterin zum Ziel gesetzt, grundlegende EU-Strategien gegenüber den großen globalen Partnern zu entwickeln.

Die GASP (die frühere „zweite Säule“ der EU) ist unter Titel V in Art. 21 - 46 EUV geregelt und zeichnet sich durch besondere Charakteristika aus: Sie ist „intergouvernemental“ angelegt, also nicht vergemeinschaftet. Die Mitgliedstaaten entscheiden – bis auf wenige Ausnahmen (vgl. Art. 31 EUV) – einstimmig über GASP-Fragen und die Richtung der Außen- und Sicherheitspolitik der Union und üben gewissermaßen die exekutive Gewalt in der GASP aus. Dies geschieht über Beschlüsse des einmal im Monat tagenden Rates für Außenbeziehungen und die sich darunter befindliche Steuerung im Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee sowie in den Brüsseler Arbeitsgruppen. Die Hohe Vertreterin bereitet mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst Beschlüsse vor, unterbreitet diese den Ratsgremien und setzt die unter ihrem Vorsitz von den Außenministern der EU-Mitgliedstaaten beim Rat beschlossene Politik um. An dem intergouvernementalen Charakter der GASP hat sich durch den Vertrag von Lissabon nichts geändert.

Die Kommission hat – verglichen mit den vergemeinschafteten Politikbereichen (frühere „erste Säule“) – eine beschränkte Rolle in der GASP: Weder verfügt sie über ein Initiativrecht, noch übt sie nennenswerte exekutive Aufgaben aus, sie kann lediglich die Hohe Vertreterin in der Befassung des Rates mit GASP-Fragen oder Initiativen „unterstützen“ (Art. 30 EUV). Um eine maximale Koordinierung der GASP mit den Bereichen des EU-Außenhandelns der Kommission (u.a. Europäische Nachbarschaftspolitik, EU-Annäherungsprozess, Außenhandels- und Entwicklungspolitik) zu erreichen, ist die Hohe Vertreterin für die GASP seit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon zugleich Vizepräsidentin der Kommission und sorgt so für die Kohärenz des gesamten EU-Außenhandelns.

Gegenüber dem Europäischen Parlament (EP) besteht eine Unterrichtungs- und Anhörungsverpflichtung in GASP-Angelegenheiten (Art. 27 und 36 EUV). Zudem hat die Hohe Vertreterin darauf zu achten, „dass die Auffassungen des Europäischen Parlaments gebührend berücksichtigt werden“. Zweimal jährlich führt das EP eine Debatte über die Fortschritte bei der Durchführung der GASP. Daneben haben Kommission und EP Mitentscheidungsrechte bei der Verabschiedung des GASP-Haushaltes und des EAD-Haushaltes und können durch Steuerung der Finanzmittel insbesondere durch das abschließende Entscheidungsrecht des EP über den EU-Haushalt einen begrenzten Einfluss auf die GASP nehmen.

Die GASP ist sehr viel weniger „verrechtlicht“ als die vergemeinschafteten Politikbereiche. Die entsprechenden rechtlichen Verfahren sind nur rudimentär ausgestaltet. Rechtsakte, die der Rat im Rahmen der GASP erlässt, sind grundsätzlich nicht durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) überprüfbar.

Die GASP existiert „neben“ der Außenpolitik der einzelnen EU-Mitgliedstaaten, diese sind aber verpflichtet, die GASP zu befördern bzw. nichts zu tun, was im Widerspruch zu ihr stehen würde (vgl. Art. 24 EUV).

Die GASP unterliegt keinen geographischen Einschränkungen, sie wird geleitet von den Werten der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, universeller Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Menschenwürde, Gleichheitsgrundsatz, Solidarität, den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen und dem Völkerrecht. Ihre Ziele werden in Art. 21 EUV aufgeführt:

  • Festigung, Förderung und Wahrung der Werte, grundlegenden Interessen, Sicherheit, Unabhängigkeit und Unversehrtheit der Union;
  • Festigung und Förderung o.g. Werte;
  • Friedenserhaltung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen, der Schlussakte von Helsinki und der Charta von Paris;
  • nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt, und Beseitigung von Armut;
  • Förderung der Integration aller Länder in die Weltwirtschaft und Abbau von Handelshemmnissen;
  • Beitrag zu internationalen Maßnahmen, zum Umweltschutz und zur nachhaltigen Bewirtschaftung der Ressourcen, um eine nachhaltige Entwicklung sicher zu stellen;
  • Katastrophenhilfe und
  • Förderung einer Weltordnung basierend auf multilateraler Zusammenarbeit und verantwortungsvoller Weltordnungspolitik.

Die EU und ihre Mitgliedstaaten verfügen mit ihren diplomatischen, politischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten, den Außenfinanzierungsinstrumenten sowie zivilen und militärischen Einsatzfähigkeiten über ein umfangreiches Repertoire im Bereich der GASP und insbesondere im Krisenzyklus. Sie ist damit breiter aufgestellt als jeder andere Akteur. Der sogenannte Umfassende Ansatz („Comprehensive Approach“) hat die koordinierte Anwendung sämtlicher EU-Instrumente zum Gegenstand – im Idealfall auch Kohärenz mit Initiativen anderer internationaler Akteure.

Wichtiges konkretes Beispiel für die Herausforderungen der Umsetzung des „Umfassenden Ansatzes“ sind Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). In diesem Zusammenhang stellt sich oftmals die Frage der Transition fortführungsbedürftiger Aufgaben nach Mandatsende an längerfristig tätige Akteure. Voraussetzung für eine enge Verknüpfung etwa von Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit mit der GSVP ist daher eine möglichst umfassende, systematische Einbeziehung der entwicklungspolitischen Expertise und Strukturen in Planungs- und Entscheidungsprozesse sowie ein genereller Kulturwandel in der Zusammenarbeit.