Außenminister Frank-Walter Steinmeier im Interview mit dem Spiegel zur europäischen Flüchtlingspolitik sowie zur internationalen Rolle der deutschen Außenpolitik und den neuen Herausforderungen, denen sie sich gegenübersieht. Erschienen im Spiegel 18/2015 (24.04.2015)

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Herr Minister, Sie haben auf der Münchner Sicherheitskonferenz vor mehr als einem Jahr eine aktivere deutsche Außenpolitik angekündigt. Um es mit den Worten von Bundespräsident Joachim Gauck zu sagen, Deutschland werde sich „früher, entschiedener und substanzieller einbringen.“

Ich habe am Tag meines Amtsantritts im Dezember 2013 gesagt, dass wir mit einer bloßen Beschwörung des Altbekannten und Bewährten nicht mehr durchkommen. Deutschland ist zu groß und zu wichtig, um Außenpolitik nur von der Seitenlinie zu kommentieren. Danach handeln wir.

Was das betrifft, waren Sie und Herr Gauck sich ja ziemlich einig. Aber was ist aus Ihrem Anspruch geworden? Das Massensterben von Flüchtlingen im Mittelmeer belegt eher das Gegenteil. Haben Sie den Mund zu voll genommen?

Weder der Bundespräsident noch ich haben erwartet, dass sich durch zwei Reden die Welt in einen friedlichen Ort verwandelt und alle Not und Bedrängnis ein Ende finden. Aber die Ukraine, Irak, Syrien und die aktuellen Ereignisse rund um das Mittelmeer zeigen doch nur, dass wir von unserem Anspruch nicht ablassen dürfen. Der Tod von über 900 Menschen am vergangenen Wochenende war der traurige Höhepunkt einer furchtbaren Tragödie, von der wir in Wahrheit nicht sagen können, ob wir sie vollständig beenden können. Aber deshalb den politischen Anspruch aufzugeben oder tatenlos zu bleiben, ist doch abwegig.

Die Katastrophe, die jetzt passiert ist, war doch vorhersehbar. Als die Rettungsaktion Mare Nostrum aufgegeben wurde, war klar, dass es wieder mehr Tote im Mittelmeer geben würde.

Ich bewundere die hellseherischen Fähigkeiten des Spiegel. Vergessen Sie nicht: Mare Nostrum ist nicht ersatzlos gestrichen, sondern durch eine europäische Mission ersetzt worden.

Mit den katastrophalen Konsequenzen, die wir jetzt sehen.

Unsere europäischen Werte geben uns auf, die Menschen zu retten, die bei dem gefährlichen Weg übers Mittelmeer zu sterben drohen. Ich bin froh, dass darüber in Europa Einigkeit besteht. Das ist keine Selbstverständlichkeit, weil es ja nach wie vor Stimmen in Europa gibt, die sagen, dass verbesserte Seenotrettung im Zweifel nur die Zahl der Flüchtlinge und dann auch der Opfer erhöht.

Teilen Sie diese These nicht?

Was ist jetzt die Haltung in Ihrer Frage? Kritisieren Sie, dass wir nicht genügend gerettet haben oder dass wir hoffentlich zukünftig nicht zu viele retten können?

Dass wir nicht mehr retten müssen natürlich. Sie müssen sich dann nur ehrlich der Frage stellen, ob Sie mit noch mehr Flüchtlingen rechnen und auch bereit sind, diese aufzunehmen.

Wenn wir uns selbst und unseren Werten treu bleiben wollen, müssen wir die Möglichkeiten verbessern, in Seenot Geratene auch tatsächlich zu retten. Nur ist das alleine nicht die vollständige Antwort. Kurzfristig wird der Zustrom von Flüchtlingen nach Europa nicht abreißen. Wenn die Europäer sich einig sind, dass man nicht einfach die Außengrenzen hochziehen kann, müssen wir innerhalb der EU auch zu einer gerechteren Verteilung kommen. Bisher sind es vor allem Deutschland, Schweden, Österreich, Italien und Ungarn, die viel tun. Zu viele entziehen sich ihrer Verantwortung.

Sie haben 2011 FDP-Außenminister Guido Westerwelle und die deutsche Enthaltung im UN-Sicherheitsrat verteidigt, als es um ein militärisches Eingreifen gegen Gaddafi in Libyen ging. Sehen Sie sich durch die Entwicklung jetzt bestätigt?

Libyen ist ein Staat im fortgeschrittenen Zerfallsstadium. Deshalb fragt sich in der Tat, ob alle Entscheidungen im Jahre 2011 richtig waren. Nicht um nachträglich recht zu haben, aber um für zukünftige Fälle zu lernen.

Es ging darum, ein Massaker Gaddafis zu verhindern.

Gaddafis Herrschaft war ein verbrecherisches Regime. Und ich habe nie daran gezweifelt, dass es militärisch gelingt, das Morden Gaddafis zu beenden und seine Regentschaft zu Ende zu bringen. Aber politisch war nichts vorbereitet. Wem übergibt man die Macht im Lande? Die politische Ordnung in Libyen zu zerstören, ohne an den zweiten Schritt zu denken, hat doch viele der Probleme erst ausgelöst, mit denen wir heute zu kämpfen haben. Die Flüchtlingsströme sind nur ein Teil davon. Der Konflikt zwischen rivalisierenden Machtzentren von bis an die Zähne bewaffneten Milizen erzeugt ein Machtvakuum, in das jetzt zunehmend der IS eindringt.

Ohne eine Lösung in Libyen also kein Ende der Flüchtlingsproblematik?

Die Seenotrettung muss jetzt sofort verbessert werden. Wir können damit nicht warten. Aber entscheidend werden wir die Situation nur verbessern, wenn es gelingt, Libyen zu stabilisieren. Die Zweiteilung des Landes, die manche fatalistisch erwartet haben, ist keine Option. Die Zahl der Spieler im libyschen Machtspiel ist viel zu hoch.

Was tut Deutschland, um diesen Prozess zu fördern?

Seit Schließung unserer Botschaft arbeiten wir über den deutschen Libyen-Beauftragten. Und mit ihm unterstützen wir die Arbeit der Vereinten Nationen und ihres Sonderbeauftragten. Ihm ist es immerhin gelungen, die konkurrierenden politischen Eliten von Tripolis und Tobruk zu Verhandlungen an einen Tisch zu bringen. Das ist alles sehr schwierig, aber die Bemühungen sind nicht aussichtslos.

Wenn wir Sie richtig verstehen, wäre es besser, wir hätten in Libyen heute einen berechenbaren Diktator, der uns die Flüchtlinge vom Hals hält. Für Europa wäre es doch viel bequemer, wenn Gaddafi noch regieren würde.

Den Zynismus bewahren Sie sich bitte für andere Seiten Ihres Magazins auf.

Steht man in der Außenpolitik eigentlich oft vor der Wahl entweder zynisch zu sein oder naiv-idealistisch?

Ich bemühe mich, beides nicht zu sein. Und werbe dafür, dass wir uns von vordergründigen Schwarz-Weiß-Schemata und viel zu einfachem Freund-Feind-Denken lösen. Dieses Denken hat die internationalen Beziehungen und uns alle in Abenteuer im Mittleren Osten gestürzt, an deren Folgen wir bis heute laborieren. Bevor ich über außenpolitische Maßnahmen entscheide, muss ich die Gründe für die Entstehung von Konflikten, die Interessen der Akteure und Profiteure und die daraus resultierenden Handlungsoptionen analysieren. In aller Regel führt das dazu, dass das Schwarz-Weiß sich in unterschiedlichen Stufen des Grau verliert. Das macht Antworten nicht einfacher und Lösungen anspruchsvoller. Aber so vermeidet man auch, naiv mit Lösungsangeboten zu hantieren.

Aber ist das, was Sie so poetisch die „unterschiedlichen Stufen des Grau“ nennen, nicht gerade die Form von manchmal schwer erträglichem Zynismus, der zu Ihrem Job gehört? Zum Beispiel, was den Umgang mit Autokraten und verbrecherischen Regimes angeht. Vor einigen Wochen war Vizekanzler Sigmar Gabriel in Saudi-Arabien, jetzt fährt CSU-Chef Horst Seehofer nach Riad. Brauchen wir eine solche Besuchsdiplomatie mit Ländern, die unsere Werte mit Füßen treten?

Was möchten Sie denn? Dass wir keine Beziehungen zu Saudi-Arabien pflegen, kann doch nicht ernsthaft Ihr Ansinnen sein! Diplomatie ist seit der Entstehung von Staatlichkeit der Versuch, Interessengegensätze auf friedliche Weise zu entschärfen. Außenpolitik musste schon immer damit umgehen, dass es nicht nur unterschiedliche Interessen, sondern sogar radikal unterschiedliche politische und gesellschaftliche Systeme gibt. Selbstverständlich ist mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes nicht auch der Konflikt über Werte aus der Welt. Vielleicht hat er sich sogar zugespitzt, weil politische Interessen häufig genug und zunehmend von religiösen Fragen überlagert werden. Trotzdem ist ein Abbruch von Beziehungen nicht die richtige Antwort, wenn wir mit den innerstaatlichen Verhältnissen eines anderen Staates nicht einverstanden sind. Selbstverständlich müssen wir Formen der Kritik finden, öffentlich wie im Gespräch.

Wenn das so ist: Wäre es dann nicht jetzt, da bei den Verhandlungen in Lausanne ein erster Erfolg erzielt wurde, Zeit für einen Besuch des deutschen Außenministers in Teheran? Wenn wir mit Saudi-Arabien Beziehungen pflegen, warum nicht auch mit Iran?

Das Land interessiert mich sehr. Während des Atomkonflikts mit dem Iran und der internationalen Sanktionsentscheidungen konnte ich in meiner ersten Amtszeit nicht reisen. Ich hoffe, dass wir bald eine Lage haben, in der das möglich wird, denn Gesprächspartner aus dem Iran hatte ich in den vergangenen 10 Jahren reichlich. Staatssekretär Markus Ederer war vergangene Woche in Iran, wir sind während der Verhandlungen bis Ende Juni in engem Kontakt mit Teheran. Kurz gesagt: Wenn wir die Verhandlungen mit einem umfassenden Abkommen abschließen können, das allen vereinbarten Eckpunkten von Lausanne Rechnung trägt, also hoffentlich nach dem 30. Juni, könnte das auch den Boden für eine neue Zukunft der deutsch-iranischen Beziehungen schaffen.

Noch einmal: Wo ziehen Sie die Grenzen der Beziehungspflege? Werden Sie eines Tages möglicherweise auch mit Boko Haram sprechen müssen oder mit dem IS?

Boko Haram und der IS sprechen mit öffentlichen Hinrichtungen, Maschinengewehren und Sprengstofffallen. Darauf kann man nicht politisch antworten. Deshalb haben wir in einem außergewöhnlichen Fall auch Waffenlieferungen an die irakischen Kurden beschlossen, die sich dem IS entgegenstellen. Wir arbeiten daran, den IS militärisch zurückzudrängen und ihm den Nimbus der Unbezwingbarkeit zu nehmen. Natürlich muss das begleitet sein durch Bemühungen um eine politische Lösung.

Sie haben Libyen auf dem Weg zum „Failed State“, zum gescheiterten Staat, beschrieben. Die Zahl der scheiternden und gescheiterten Staaten nimmt weltweit zu - von Pakistan über Irak und Syrien bis nach Mali. Was bedeutet dieser Verlust staatlicher Ordnung für die internationale Politik?

Das ist ohne Zweifel die bedeutendste und vielleicht auch die gefährlichste Veränderung der internationalen Lage. Alle Großkonflikte von Libyen über Jemen, Syrien und Irak sind keine zwischenstaatlichen Konflikte mehr. Es sind von Terroristen ausgelöste oder beförderte Konflikte, in denen die Akteure sich weder an irgendeine Regel, geschweige denn das Völkerrecht gebunden fühlen, noch Selbstverpflichtungen auf sich nehmen. Ganz im Gegenteil, sie unterlaufen sogar bewusst alle Minimalstandards des humanitären Kriegsvölkerrechts.

Deutsche Außenpolitik war in der Vergangenheit vergleichsweise bequem: Die schmutzigen Dinge haben immer die Amerikaner erledigt. Im Zweifel waren sie die Bösen, wir die Guten. Ändert sich das mit der gewachsenen Verantwortung Deutschlands? Sind wir bereit, die Bösen zu sein?

Wer Verantwortung übernimmt, wird immer kritisiert. Das fällt uns Deutschen sicher nicht leicht, aber daran müssen wir uns wohl oder übel gewöhnen. Und die Bedingungen für Außenpolitik sind für alle, auch für Amerikaner und Franzosen, schwieriger geworden. Die USA sind uns dankbar, wie wir in der Ukrainekrise vorangehen, im vollen Bewusstsein der Risiken, die wir eingehen. Auch unser Beitrag im Irak wird geschätzt, ebenso wie das, was wir über die Jahre zur Lösung des Atomstreits mit Iran beigetragen haben.

Würden Sie sagen, der Westen unter amerikanischer Führung hat nach dem Zusammenbruch des Ostblocks in gewisser Weise seine Strahlkraft überschätzt? In den Ländern des arabischen Frühlings, aber auch in der Ukraine und in Russland, sind westliche Werte kein Selbstläufer. Warum?

Nach 1990 war die Strahlkraft des Westens immerhin so groß, dass sich der Westen weit in Richtung Osten ausgedehnt hat. Die EU ist ja ein bisschen größer geworden …

Aber über die Westukraine ging die Strahlkraft nicht hinaus.

Nach meinen Jahren in der Außenpolitik kann ich ihnen versichern: Außerhalb Europas ist die Wertschätzung gegenüber Europa regelmäßig größer als innerhalb der Europäischen Union. Wir sind eine Region mit 500 Millionen Einwohnern, in der Freiheit und Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Wohlstand gelebt werden. Das sind Ziele, für die in vielen Teilen der Welt demonstriert oder gekämpft werden muss.

Das sind Werte, die der Westen in der Vergangenheit immer wieder mit zum Teil zweifelhaften Mitteln verteidigt hat. Es geht dabei auch um Glaubwürdigkeit. Wir hatten ja schon darüber gesprochen, dass Werte und Interessen in der Außenpolitik manchmal in einem Spannungsverhältnis stehen. Jüngstes Beispiel dafür ist die Debatte darüber, ob man den Völkermord an den Armeniern einen Völkermord nennt. Warum sollte man das nicht tun?

Ich bin Debatten leid, bei denen erwartet wird, dass ich über ein mir hingehaltenes Stöckchen springen soll, obwohl doch alle wissen, die Fragenden wie die Antwortenden, dass komplexe Erinnerungen selten auf einen Begriff zu bringen sind. Das wissen wir doch aus unserer eigenen Geschichtserfahrung. Noch mehr ahne ich, dass die bloße Reduktion auf die Frage der Verwendung des Wortes Völkermord das eigentliche Problem, nämlich die Sprachlosigkeit zwischen Türken und Armeniern, doch gar nicht löst. Ich finde, dass die Worte des Entschließungsantrags des Bundestags gut gewählt und angemessen sind: Das Schicksal der Armenier steht beispielhaft für die Geschichte der Massenvernichtungen, der ethnischen Säuberungen, der Vertreibungen, ja der Völkermorde, von denen das 20. Jahrhundert auf so schreckliche Weise gezeichnet ist. Dabei wissen wir um die Einzigartigkeit des Holocaust, für den Deutschland Schuld und Verantwortung trägt.

Warum haben Sie sich so lange gegen den Begriff Völkermord gewehrt? Geht Ihre Realpolitik im Sinne guter Beziehungen zur Türkei da nicht etwas zu weit?

Im Mittelpunkt unserer Politik muss stehen, nach Möglichkeiten der Aussöhnung zwischen den betroffenen Völkern zu suchen. Ich bin dafür in der Türkei und in Armenien gewesen und habe im Wissen um den bevorstehenden 100. Jahrestag bei beiden Regierungen dafür geworben, aufeinander zuzugehen, auch mit eigenen Vorschlägen unter deutscher Beteiligung. Leider ist das von beiden Seiten nicht aufgenommen worden. Und, vielleicht wichtiger noch: Wir müssen in Deutschland aufpassen, dass wir am Ende nicht denen Recht geben, die ihre eigene politische Agenda verfolgen und sagen: Der Holocaust hat eigentlich vor 1933 begonnen. Dass das für manche Medien zu differenziert ist, ist eine andere Frage.

Für die Medien kam es so rüber, als hätte der Bundespräsident das Auswärtige Amt ein bisschen belehren müssen.

Finden Sie?

Ja, es soll Telefonate gegeben haben, in denen das Auswärtige Amt vom Bundespräsidialamt auf den Begriff „Völkermord“ festgelegt wurde.

Solche Telefonate kenne ich nicht. Richtig ist, dass es guten und sehr konstruktiven Austausch gegeben hat.

Beneiden Sie eigentlich den Präsidenten manchmal, dass er einfach so Klartext reden kann, zu Armenien, Türkei, zu Russland. Einfach so, gerade heraus. Sie dagegen müssen immer Rücksicht auf komplexe diplomatische Empfindlichkeiten nehmen, um Ihre Verhandlungen nicht zu gefährden?

Ich vermute mal, dass seine Funktion andere Schwierigkeiten mit sich bringt. Ich respektiere jeden in seinem Amt und weiß, dass keines einfach ist, auch das des Bundespräsidenten nicht.

Herr Minister, vielen Dank für dieses Gespräch.

Übernahme mit freundlicher Genehmigung des SPIEGEL.