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Pakistan

Staatsaufbau/Innenpolitik

Stand: März 2014


Staatsaufbau

Pakistan ist ein Bundesstaat mit den vier Provinzen Punjab, Sindh, Belutschistan und Khyber-Pakhtunkhwa (ehemals North West Frontier Province / NWFP) sowie den "Federally Administered Tribal Areas" (FATA). Die pakistanische Verfassung bestimmt, dass die vom Parlament beschlossenen Gesetze in FATA nur gelten, wenn dies der Präsident explizit anordnet. Daneben kontrolliert Pakistan die Gebiete von Gilgit-Baltistan (die früheren "Northern Areas") und Azad Jammu & Kashmir (AJK - "freies Kaschmir"), dem auf der pakistanischen Seite der Demarkationslinie ("Line of Control") zwischen Indien und Pakistan liegenden Teil Kaschmirs. Beide Gebiete werden offiziell nicht zum pakistanischen Staatsgebiet gerechnet. Gilgit-Baltistan hat im September 2009 eine Teilautonomie erhalten. Es war bis dahin von Islamabad aus regiert worden. AJK genießt ebenfalls Autonomie, ist aber finanziell und politisch von der Regierung in Islamabad abhängig.

Die gesetzgebende Gewalt in Pakistan liegt beim Parlament. Das Parlament besteht aus zwei Kammern, der Nationalversammlung und dem Senat. Daneben werden in den Provinzen Pakistans Provinzversammlungen gewählt. Die Nationalversammlung umfasst 342 Abgeordnete, von denen 272 vom Volk direkt gewählt werden. Es gilt das Mehrheitswahlrecht. 60 Sitze sind für Frauen, 10 weitere für Vertreter religiöser Minderheiten reserviert. Die reservierten Sitze werden auf die in der Nationalversammlung vertretenen Parteien entsprechend deren Stimmenanteil verteilt. Die Legislaturperiode dauert fünf Jahre.

Im April 2010 wurde eine weitreichende Verfassungsreform verabschiedet, die von einem parteiübergreifenden Parlamentsausschuss seit Juni 2009 vorbereitet worden war. Ziel war es, zur Grundgestalt der unter Präsident Zulfikar A. Bhutto 1973 verabschiedeten Verfassung zurückzukehren, die nach zahlreichen Eingriffen der Militärherrscher Zia-ul Haq und Musharraf fast bis zur Unkenntlichkeit verändert worden war. Kernelemente der vorgenommenen Verfassungsänderungen sind eine Stärkung der Position des Ministerpräsidenten bei gleichzeitiger Einschränkung der Machtbefugnisse des Präsidenten, eine Stärkung des Föderalismus durch eine deutliche Ausweitung der Kompetenzen der Provinzen gegenüber der Zentralregierung, eine Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz durch ein neues Ernennungsverfahren für die obersten Richter und die Einführung zweier neuer Grundrechte: des Rechts auf Information und des Rechts auf Erziehung.


Aktuelle innenpolitische Lage

Bei den Parlamentswahlen am 11. Mai 2013 wurde die bisherige Regierungspartei Pakistan Peoples Party (PPP) von der Pakistan Muslim League-N (PML-N) unter Nawaz Sharif abgelöst. Es war das erste Mal in der Geschichte Pakistans, dass eine zivile Regierung eine volle Legislaturperiode (2008 – 2013) regieren konnte und dass der demokratische Wechsel verfassungsgemäß ablief. Die PML-N erreichte bei den Wahlen eine absolute Mehrheit der Mandate. Dieses deutliche Ergebnis ist auch auf das in Pakistan geltende Mehrheitswahlrecht zurückzuführen. Landesweit stimmten ca. ein Drittel der Wähler für die PML-N. Zweitstärkste Partei in der Nationalversammlung wurde die von Asif Ali Zardari, dem Witwer Benazir Bhuttos, geführte ehemalige Regierungspartei PPP, gefolgt von der PTI des ehemaligen Cricket-Stars Imran Khan. Die MQM, mit ihren Hochburgen in den beiden Großstädten der Provinz Sindh, Karachi und Hyderabad, stellt die viertstärkste Fraktion. Am 5. Juni 2013 wurde Nawaz Sharif vom Parlament zum Ministerpräsidenten gewählt. Für ihn ist es, nach 1990 und 1999, die dritte Amtszeit als pakistanischer Regierungschef.

Ebenfalls am 11. Mai 2013 fanden die Wahlen zu den vier Provinzversammlungen statt. In Punjab, der bevölkerungsreichsten Provinz (ca. 50 Prozent der Bevölkerung Pakistans), errang die PML-N mehr als zwei Drittel der Mandate, der Bruder von Nawaz Sharif, Shahbaz Sharif, wurde in seinem Amt als Chief Minister bestätigt. In Sindh konnte die PPP ihre Vormachtstellung verteidigen, in Khyber-Pakhtunkhwa errang die PTI die meisten Mandate und führt dort nun eine Koalitionsregierung. Die Regierung von Belutschistan wird von einem Chief Minister der belutschischen Nationalistenpartei NP geführt, die eine Koalition mit PML-N und weiteren Parteien eingegangen ist.

Am 30. Juli 2013 wählten beide Kammern des Parlaments und Abgeordnete der Provinzparlamente mit großer Mehrheit den PML-N-Politiker Mamnoon Hussain zum neuen pakistanischen Staatsoberhaupt, der am 9. September 2013 vereidigt wurde. Hussain löste Asif Ali Zardari im Amt des Staatspräsidenten ab, der als erstes Staatsoberhaupt in der Geschichte Pakistans seine Amtszeit geordnet und in allen Ehren beenden konnte. Der verfassungsmäßige Machtübergang sowohl in der Regierung als auch im Amt des Staatsoberhaupts hat die Demokratie in Pakistan erheblich gestärkt.

Ministerpräsident Nawaz Sharif hat wirtschafts- und finanzpolitische Themen sowie die Verbesserung der Beziehungen zu den Nachbarstaaten Afghanistan und Indien zu den Schwerpunkten seiner Amtszeit erklärt. Aufgrund aktueller Entwicklungen ist inzwischen allerdings wieder die Sicherheitslage in Pakistan, und insbesondere die Bedrohung durch die islamistischen Extremisten der pakistanischen Taliban (TTP), in den Vordergrund der politischen Diskussion gerückt.

Seit Ende April 2009 haben sich die militärischen Auseinandersetzungen zwischen dem pakistanischen Militär und den pakistanischen Taliban verschärft. Zuvor hatten die Taliban eine Vereinbarung mit der Provinzregierung von Khyber-Pakhtunkhwa im Februar 2009 genutzt, um die Herrschaft im Swat-Tal zu übernehmen und anschließend in zwei Nachbardistrikte vorzurücken. Die Armee antwortete daraufhin am 26. April 2009 mit einer Gegenoffensive und beendete die Taliban-Herrschaft im Swat-Tal. Von Oktober bis Dezember 2009 wurden die Taliban aus Süd-Wasiristan (FATA) vertrieben, einer Region, die von ihnen jahrelang kontrolliert worden war. Daneben finden auch in anderen Teilen von FATA immer wieder Gefechte statt. 2013 lag der Schwerpunkt der Auseinandersetzungen auf dem Tirah-Tal unweit Peshawar, wo die Taliban zunächst die örtlichen Milizen und Sicherheitskräfte überrennen und die Kontrolle übernehmen konnten, bevor sie Ende Juni durch eine umfangreiche Militäroperation wieder vertrieben wurden. Seit Anfang 2014 hat die pakistanische Armee, überwiegend in Nord-Wasiristan, eine Reihe gezielter Luftschläge gegen offenbar von Extremisten genutzte Objekte ausgeführt.

Die Taliban verüben seit Jahren auch außerhalb von FATA z.T. schwere Terroranschläge, von denen v.a. die Provinz Khyber-Pakhtunkhwa, aber auch die pakistanischen Großstädte wie Karachi, Lahore und Rawalpindi betroffen sind. Die Terroranschläge zielen vor allem auf Einrichtungen des Militärs und der Polizei. Opfer sind aber auch politische Gegner der Taliban, Medienvertreter, religiöse Minderheiten (u.a. Anschlag auf die anglikanische Gemeinde in Peshawar/Khyber-Pakhtunkhwa am 22. September 2013 mit über 80 Toten), Schiiten sowie Muslime, die nicht der strikt konservativen Islam-Auslegung der Taliban folgen, wie z.B. die Sufis.

Am 9. September 2013 mandatierte eine Allparteienkonferenz die Regierung, mit den Taliban in Gespräche über die Beendigung der Gewalt einzutreten. Jegliche Dialogansätze, wie zuletzt ein abermaliges Gesprächsangebot von Ministerpräsident Nawaz Sharif an die Taliban vom 29. Januar 2014, wurden jedoch durch weitere schwere Terroranschläge wieder zunichte gemacht, so dass die Option eines militärischen Vorgehens gegen die Taliban in deren Rückzugsgebieten in FATA in der politischen Diskussion wieder in den Vordergrund tritt.


Gesellschaftliche Strukturen

Der Islam ist in der Verfassung der „Islamischen Republik Pakistan“ als Staatsreligion festgeschrieben. Staat und Regierung sind aufgerufen, den Muslimen des Landes eine islamische Lebensführung zu ermöglichen und ihnen die Möglichkeit zum Erlernen der fundamentalen Werte des Korans zu geben. Die Interpretation dieses Auftrags ist unter verschiedenen Regierungen unterschiedlich ausgefallen. Die strenge Auslegung islamischer Wertvorstellungen und ihre forcierte Implementierung unter General Zia-ul Haq prägen bis heute die Debatte über die Art und Funktion religiöser Gesetze in der pakistanischen Gesellschaft. Aus dieser Zeit stammen insbesondere die sog. Hudood-Gesetze, die Körperstrafen und die Ungleichbehandlung von männlichen und weiblichen Zeugen vorsehen.

Eine wichtige Rolle im staatlichen und gesellschaftlichen Gefüge spielt weiterhin das Militär. In jüngerer Zeit bildet sich in den Städten aber auch eine bürgerliche Mittelschicht heraus, die zunehmend politisches Selbstbewusstsein entfaltet. Es war dieser Teil der Gesellschaft, der die Anwaltsbewegung trug, die sich schließlich erfolgreich für die Wiedereinsetzung des unter Präsident Musharraf 2007 abgesetzten Obersten Richters Iftikhar Chaudhry und eine unabhängige Justiz eingesetzt und damit das Ende der Ära Musharraf eingeleitet hatte.

Vor allem auf dem Land wird die Gesellschaft Pakistans noch immer von feudalen Machtstrukturen dominiert. Zwar mussten bei den Parlamentswahlen 2013 in einigen ländlichen Regionen erstmals vereinzelt Großgrundbesitzer, die ihren Machtanspruch über Generationen auf ein System wirtschaftlicher Patronage stützen konnten, Wahlniederlagen hinnehmen. Diese Entwicklung stellt die tradierten Machtstrukturen, insbesondere im ländlichen Punjab und inneren Sindh, jedoch noch keineswegs grundsätzlich in Frage. Auch weiterhin bilden dort arme Lohnarbeiter und Bauern die Bevölkerungsmehrheit, die zum Teil in starker Abhängigkeit von den Großgrundbesitzern lebt.


Menschenrechtslage

Pakistan hat im Juni 2010 den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte sowie die Konvention gegen Folter ratifiziert. Nach der Ratifikation des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte im April 2008 hat Pakistan damit eine Reihe wichtiger menschenrechtlicher Kodifikationen ratifiziert.

Die pakistanische Verfassung enthält in einem eigenen Abschnitt über Grundrechte eine Reihe wichtiger menschenrechtlicher Garantien. Allerdings weichen der Anspruch der Verfassung und die gesellschaftliche Realität voneinander ab. Polizei und Justiz unterlaufen häufig Fehler bei der Untersuchung von Straftaten. Korruption ist weit verbreitet. Die pakistanischen Gerichte sind zudem überlastet: Gerichtsverfahren ziehen sich nicht selten über Jahrzehnte hin. Die seit dem Ende der Militärherrschaft wieder erstarkte Judikative ist bisher noch nicht in der Lage gewesen, einen besseren gerichtlichen Schutz der Menschenrechte zu gewährleisten, auch wenn sich der Oberste Gerichtshof punktuell mit konkreten Fällen in der Öffentlichkeit thematisierter Menschenrechtsverletzungen (z.B. dem Verschwindenlassen von Personen im Rahmen der Aufstandsbekämpfung in Belutschistan und in den Stammesgebieten) befasst.

In der Menschenrechtsgesetzgebung war es in der vergangenen Legislaturperiode im Bereich der Frauenrechte zu erkennbaren Fortschritten gekommen. Diese wurden bislang aber nur teilweise umgesetzt. In der aktuellen Legislaturperiode seit Mai 2013 gibt es noch keine Gesetzesvorhaben zur Stärkung der Menschenrechte.

Kinderarbeit ist laut Verfassung illegal. Pakistan hat das Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) Nr. 182 über das Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit von 1999 ratifiziert. Gleiches gilt für die Kinderrechtskonvention. Dennoch schätzen Nichtregierungsorganisationen, dass Kinderarbeit weiterhin sehr verbreitet ist, v.a. in der Landwirtschaft und im häuslichen Bereich.

Die Lage der religiösen Minderheiten (v.a. Christen und Hindus) sowie der Ahmadis, die vom pakistanischen Staat als Nicht-Muslime klassifiziert werden, ist weiterhin schwierig. Eine Bedrohung geht von militanten Organisationen v.a. gegen Schiiten, Ahmadis und Christen, aber auch gegen gemäßigte Sunniten aus. Vor allem die in Belutschistan lebenden schiitischen Hazaras sind von Terroranschlägen betroffen. Seit Anfang 2012 kamen dabei mehr als 400 Menschen ums Leben. Zuletzt fielen Ende Januar 2014 30 Pilger der Hazara-Gemeinschaft in Belutschistan einem Bombenanschlag zum Opfer. Die christliche Gemeinschaft war bislang vor allem von sozialer und gesellschaftlicher Diskriminierung betroffen und war von größeren Anschlägen verschont geblieben. Ende September 2013 wurde jedoch ein schwerer Terroranschlag auf die Allerheiligenkirche in Peshawar/Provinz Khyber-Pakhtunkhwa verübt, bei dem mehr als 80 Gottesdienstbesucher ums Leben kamen.

Die umstrittene Blasphemiegesetzgebung, die ursprünglich unter der britischen Kolonialherrschaft zum Schutz der Religionsfreiheit eingeführt wurde, aber seit der Regierungszeit von General Zia-ul Haq in den achtziger Jahren strenger ausgelegt wird, sieht u.a. für Gotteslästerung die Todesstrafe vor. Außerdem richten sich einige ihrer Paragraphen spezifisch gegen die Ahmadis. Zwei hochrangige Politiker, der ehemalige Gouverneur der Provinz Punjab, Salman Taseer, und der damalige Minister für Minderheiten, Shahbaz Bhatti, wurden 2011 aufgrund ihres öffentlichen Eintretens für eine grundlegende Reform des Gesetzes ermordet. Danach blieben ernsthafte Bemühungen um eine Reform der Blasphemiegesetzgebung aus. Anfang 2014 wurde im Senat ein Gesetzesvorschlag eingebracht, der fälschlich erhobene Blasphemievorwürfe unter Strafe stellt, um so den Missbrauch der Blasphemiegesetzgebung einzudämmen. Bislang ist es jedoch noch nicht zu einer Plenardebatte über den Gesetzesvorschlag gekommen.

Seit Mitte 2008 gilt in Pakistan ein De-facto-Moratorium für die Vollstreckung der Todesstrafe. Die nach den Wahlen im Mai 2013 ins Amt gekommene PML-N-Regierung ist von ihrem Vorhaben, das von der Vorgängerregierung verfügte Moratorium aufzuheben, zunächst wieder abgerückt. Die Mehrheit der Bevölkerung hält die Todesstrafe jedoch weiterhin für ein wirksames Mittel zur Prävention gegen Straftaten, insbesondere im Kontext der Bekämpfung des Terrorismus.


Lage der Frauen

Pakistan hat das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau ratifiziert. Trotz des in der Verfassung festgeschriebenen Diskriminierungsverbots sind Frauen in Pakistan in mehreren Rechtsbereichen aufgrund traditioneller patriarchalischer Normen und infolge der Anwendung islamisch geprägter Rechtsvorschriften schlechter gestellt als Männer. Auch unabhängig von ihrer rechtlichen Stellung sind besonders Frauen aus ärmeren Schichten und auf dem Land faktisch von Geburt an benachteiligt. So ist z.B. die Kindersterblichkeit bei Mädchen höher als bei Jungen. Die Alphabetisierungsrate der Frauen liegt deutlich unter der der Männer.

Durch die Einführung einer Frauenquote in den gewählten Versammlungen auf Bundes-, Länder-, und Bezirksebene sind seit 2002 deutlich mehr Frauen in die Parlamente gewählt worden. Nachdem der Frauenanteil bei den Parlamentswahlen 2008 auf 23 Prozent angestiegen war, ist er bei den Wahlen im Mai 2013 allerdings wieder auf 20,5 Prozent zurückgegangen. Von den nun insgesamt 69 Parlamentarierinnen sind 60 über die für Frauen reservierten Sitze in die pakistanische Nationalversammlung eingezogen und lediglich 9 direkt gewählt worden. Im Senat liegt der Frauenanteil aktuell nur bei 16,5 Prozent.

In der vergangenen Legislaturperiode wurden eine Reihe wichtiger Gesetzesvorhaben zum Schutz der Frauen verabschiedet, darunter Gesetze gegen geschlechtsbezogene Belästigung am Arbeitsplatz („Sexual Harrassment Bill“), zur Verhinderung von Säure-Angriffen auf Frauen („Acid Control and Acid Crimes Prevention Act“) und zur Bekämpfung traditioneller frauenfeindlicher Praktiken („Prevention of Anti-Women Practices Act“). Im Mai 2012 wurde das Mandat der „National Commission on the Status of Women“, der pakistanischen Frauenrechtskommission, ausgeweitet. Diese Erfolge gehen auch darauf zurück, dass die Parlamentarierinnen sich in der vergangenen Legislaturperiode bei einzelnen Themen parteiübergreifend organisiert und zu einem sogenannten Women’s Caucus zusammengeschlossen hatten. Ob die Erfolge des Women’s Caucus‘ in der aktuellen Legislaturperiode fortgeführt werden können, lässt sich noch nicht beurteilen.

Auf Provinzebene hat das Parlament von Sindh im März 2013 ein Gesetz zum Schutz vor häuslicher Gewalt verabschiedet.



Hinweis

Dieser Text stellt eine Basisinformation dar. Er wird regelmäßig aktualisiert. Eine Gewähr für die Richtigkeit und Vollständigkeit der Angaben kann nicht übernommen werden.