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Pakistan

Staatsaufbau und Innenpolitik

Stand: Mai 2016

Staatsaufbau

Pakistan ist ein Bundesstaat mit den vier Provinzen Punjab, Sindh, Belutschistan und Khyber-Pakhtunkhwa (ehemals North West Frontier Province/NWFP) sowie den "Federally Administered Tribal Areas" (FATA). Die pakistanische Verfassung bestimmt, dass die vom Parlament beschlossenen Gesetze in FATA nur gelten, wenn dies der Präsident explizit anordnet. Daneben kontrolliert Pakistan die Gebiete von Gilgit-Baltistan (die früheren "Northern Areas") und Azad Jammu & Kashmir (AJK - "freies Kaschmir"), dem auf der pakistanischen Seite der Demarkationslinie ("Line of Control") zwischen Indien und Pakistan liegenden Teil Kaschmirs. Beide Gebiete werden offiziell nicht zum pakistanischen Staatsgebiet gerechnet. Gilgit-Baltistan hat im September 2009 eine Teilautonomie erhalten. Es war bis dahin von Islamabad aus regiert worden. AJK genießt ebenfalls Autonomie, ist aber finanziell und politisch von der Regierung in Islamabad abhängig.

Die gesetzgebende Gewalt in Pakistan liegt beim Parlament. Das Parlament besteht aus zwei Kammern, der Nationalversammlung und dem Senat. Daneben werden in den Provinzen Pakistans Provinzversammlungen gewählt. Die Nationalversammlung umfasst 342 Abgeordnete, von denen 272 vom Volk direkt gewählt werden. Es gilt das Mehrheitswahlrecht. 60 Sitze sind für Frauen, 10 weitere für Vertreter religiöser Minderheiten reserviert. Die reservierten Sitze werden auf die in der Nationalversammlung vertretenen Parteien entsprechend deren Stimmenanteil verteilt. Die Legislaturperiode dauert fünf Jahre.

Im April 2010 wurde eine weitreichende Verfassungsreform verabschiedet, die von einem parteiübergreifenden Parlamentsausschuss seit Juni 2009 vorbereitet worden war. Ziel war es, zur Grundgestalt der unter Präsident Zulfikar A. Bhutto 1973 verabschiedeten Verfassung zurückzukehren, die nach zahlreichen Eingriffen der Militärherrscher Zia-ul Haq und Musharraf fast bis zur Unkenntlichkeit verändert worden war. Kernelemente der vorgenommenen Verfassungsänderungen sind eine Stärkung der Position des Ministerpräsidenten bei gleichzeitiger Einschränkung der Machtbefugnisse des Präsidenten, eine Stärkung des Föderalismus durch eine deutliche Ausweitung der Kompetenzen der Provinzen gegenüber der Zentralregierung, eine Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz durch ein neues Ernennungsverfahren für die obersten Richter und die Einführung zweier neuer Grundrechte: des Rechts auf Information und des Rechts auf Erziehung.


Aktuelle innenpolitische Lage

Bei den Parlamentswahlen am 11. Mai 2013 wurde eine von der Pakistan Peoples Party (PPP) geführte Regierung von der Pakistan Muslim League-N (PML-N) unter Nawaz Sharif abgelöst. Es war das erste Mal in der Geschichte Pakistans, dass eine zivile Regierung eine volle Legislaturperiode (2008 – 2013) regieren konnte und dass der demokratische Wechsel verfassungsgemäß ablief. Die PML-N erreichte bei den Wahlen eine absolute Mehrheit der Mandate. Dieses deutliche Ergebnis ist auch auf das in Pakistan geltende Mehrheitswahlrecht zurückzuführen. Landesweit stimmten ca. ein Drittel der Wähler für die PML-N. Zweitstärkste Partei in der Nationalversammlung wurde die PPP, gefolgt von der PTI des ehemaligen Cricket-Stars Imran Khan. Die MQM, mit ihren Hochburgen in den beiden Großstädten der Provinz Sindh, Karachi und Hyderabad, stellt die viertstärkste Fraktion. Am 5. Juni 2013 wurde Nawaz Sharif vom Parlament zum Ministerpräsidenten gewählt. Für ihn ist es, nach 1990 und 1999, die dritte Amtszeit als pakistanischer Regierungschef.

Ebenfalls am 11. Mai 2013 fanden die Wahlen zu den vier Provinzversammlungen statt. In Punjab, der bevölkerungsreichsten Provinz (ca. 50 Prozent der Bevölkerung Pakistans), errang die PML-N mehr als zwei Drittel der Mandate, der Bruder von Nawaz Sharif, Shahbaz Sharif, wurde in seinem Amt als Chief Minister bestätigt. In Sindh konnte die PPP ihre Vormachtstellung verteidigen, in Khyber-Pakhtunkhwa errang die PTI die meisten Mandate und führt dort nun eine Koalitionsregierung. Die Regierung von Belutschistan wird von einem Chief Minister der belutschischen Nationalistenpartei NP geführt, die eine Koalition mit PML-N und weiteren Parteien eingegangen ist.

Am 30. Juli 2013 wählten beide Kammern des Parlaments und Abgeordnete der Provinzparlamente mit großer Mehrheit den PML-N-Politiker Mamnoon Hussain zum neuen pakistanischen Staatsoberhaupt, der am 9. September 2013 vereidigt wurde. Hussain löste Asif Ali Zardari im Amt des Staatspräsidenten ab, der als erstes Staatsoberhaupt in der Geschichte Pakistans seine Amtszeit geordnet und in allen Ehren beenden konnte. Der verfassungsmäßige Machtübergang sowohl in der Regierung als auch im Amt des Staatsoberhaupts wurde als wichtiger Beitrag zur Stabilisierung der Demokratie in Pakistan gewürdigt.

Ministerpräsident Nawaz Sharif erklärte bei seinem Amtsantritt wirtschafts- und finanzpolitische Themen sowie die Verbesserung der Beziehungen zu den Nachbarstaaten Afghanistan und Indien zu den Schwerpunkten seiner Amtszeit. Nachdem vom Vorsitzenden der PTI, Imran Khan, und dem kanadisch-pakistanischen Geistlichen und Chef der weltweit aktiven religiösen Organisation Minhaj-ul Quaran, Tahir-ul Quadri, initiierte Monate lange Protestaktionen die Handlungsfähigkeit der Regierung und die Umsetzung der von Ministerpräsident Nawaz Sharif angekündigten wirtschaftlichen Reformen in der zweiten Jahreshälfte 2014 spürbar beeinträchtigt hatten, sitzt die Regierung inzwischen wieder fest im Sattel und setzt ihren vorsichtigen Reformkurs fort. Eine Kommission unter Vorsitz des Obersten Richters des Landes, die die von der PTI erhobenen Vorwürfe systematischen Betrugs bei den Wahlen 2013 untersucht hatte, kam im Juli 2015 zu dem Schluss, dass die Wahlen weitgehend fair abgelaufen sind und dass das Ergebnis den Wählerwillen korrekt widerspiegelt.

Zentrales Problem für die innere Sicherheit Pakistans bleibt die Bedrohung durch Terrorismus und Extremismus. Seit Ende April 2009, als die Armee die vorübergehende Herrschaft der Taliban über das im Norden Pakistans gelegene Swat-Tal mit einer Militäraktion beendete, haben sich die Auseinandersetzungen zwischen dem pakistanischen Militär und den pakistanischen Taliban verschärft. Von Oktober bis Dezember 2009 wurden die Taliban aus Süd-Wasiristan (FATA) vertrieben, einer Region, die von ihnen jahrelang kontrolliert worden war. 2013 lag der Schwerpunkt der Auseinandersetzungen auf dem Tirah-Tal unweit Peshawar, wo die Taliban zunächst die örtlichen Milizen und Sicherheitskräfte überrennen und die Kontrolle übernehmen konnten, bevor sie vom Militär wieder vertrieben wurden. Am 15. Juni 2014 begann eine umfassende Militäroperation in der bis dahin weitgehend von militanten und terroristischen Organisationen kontrollierten Region Nord-Wasiristan, in deren Verlauf inzwischen die Rückzugsräume und Infrastruktur der Militanz in der Region weitgehend zerstört werden konnten. Ein erheblicher Teil der Militanten und Terroristen wich jedoch vor der Militäroperation in andere Gebiete Pakistans oder über die Grenze nach Afghanistan aus, so dass der Anti-Terror-Kampf auf absehbare Zeit weiter eine große Herausforderung für das Land darstellen wird.

Seit Jahren verüben die Taliban und andere terroristische Organisationen auch außerhalb von Süd-Wasiristan schwere Terroranschläge, von denen vor allem die Provinz Khyber-Pakhtunkhwa und Belutschistan, aber auch die pakistanischen Großstädte wie Karachi, Lahore und Rawalpindi betroffen sind. Die Terroranschläge zielen vor allem auf Einrichtungen des Militärs und der Polizei. Opfer sind aber auch politische Gegner der Taliban, Medienvertreter, religiöse Minderheiten, Schiiten sowie Muslime, die nicht der strikt konservativen Islam-Auslegung der Taliban folgen, wie z.B. die Sufis.

Die Regierung von Ministerpräsident Nawaz Sharif hatte sich zunächst,  mandatiert durch eine Allparteienkonferenz, um eine Verständigung mit den pakistanischen Taliban auf dem Verhandlungsweg bemüht. Da sich ungeachtet der von der Regierung demonstrierten Dialogbereitschaft die schweren Terrorakte im ganzen Land fortsetzten, wurde der Dialogprozess jedoch mit Beginn der Militäroperation in Nord-Wasiristan im Juni 2014 abgebrochen. Im Gefolge des schweren Terrorangriffs auf eine Armeeschule in Peshawar am 16.12.2014, bei dem über 150 Menschen, darunter über 130 Schulkinder, ums Leben kamen und für den die pakistanischen Taliban die Verantwortung übernahmen, haben Regierung und Militär mit Zustimmung aller politischen Kräfte des Landes ein weitreichendes Maßnahmenpaket zur Bekämpfung von Terror und Extremismus beschlossen. Es umfasst u.a. die Aufhebung des seit 2008 geltenden Todesstrafenmoratoriums für Terrorismus-Straftaten, die Einführung von Militärgerichten zur Aburteilung ziviler Terrorismusverdächtiger und Maßnahmen gegen Hassprediger, Terrorfinanzierung, etc. Ferner sind Ansätze erkennbar, konsequenter als bisher gegen extremistische Organisationen unterschiedlicher Couleur im ganzen Land vorzugehen und die staatliche Kontrolle über die zahlreichen Koranschulen (Madrassen) zu verstärken.


Gesellschaft

Der Islam ist in der Verfassung der „Islamischen Republik Pakistan“ als Staatsreligion festgeschrieben. Staat und Regierung sind aufgerufen, den Muslimen des Landes eine islamische Lebensführung zu ermöglichen und ihnen die Möglichkeit zum Erlernen der fundamentalen Werte des Korans zu geben. Die Interpretation dieses Auftrags ist unter verschiedenen Regierungen unterschiedlich ausgefallen. Die strenge Auslegung islamischer Wertvorstellungen und ihre forcierte Implementierung unter General Zia-ul Haq prägen bis heute die Debatte über die Art und Funktion religiöser Gesetze in der pakistanischen Gesellschaft. Aus dieser Zeit stammen insbesondere die sog. Hudood-Gesetze, die Körperstrafen und die Ungleichbehandlung von männlichen und weiblichen Zeugen vorsehen. In den vergangenen Jahren hat der Einfluss des Islam auf alle Bereiche des politischen und öffentlichen Lebens weiter zugenommen.

Eine wichtige Rolle im staatlichen und gesellschaftlichen Gefüge spielt weiterhin das Militär. In jüngerer Zeit bildet sich in den Städten aber auch eine bürgerliche Mittelschicht heraus, die zunehmend politisches Selbstbewusstsein entfaltet. Es war dieser Teil der Gesellschaft, der die Anwaltsbewegung trug, die sich schließlich erfolgreich für die Wiedereinsetzung des unter Präsident Musharraf 2007 abgesetzten Obersten Richters Iftikhar Chaudhry und eine unabhängige Justiz eingesetzt und damit das Ende der Ära Musharraf eingeleitet hatte.

Vor allem auf dem Land wird die Gesellschaft Pakistans noch immer von feudalen Machtstrukturen dominiert. Zwar mussten bei den Parlamentswahlen 2013 in einigen ländlichen Regionen erstmals vereinzelt Großgrundbesitzer, die ihren Machtanspruch über Generationen auf ein System wirtschaftlicher Patronage stützen konnten, Wahlniederlagen hinnehmen. Diese Entwicklung stellt die tradierten Machtstrukturen, insbesondere im ländlichen Punjab und inneren Sindh, jedoch noch keineswegs grundsätzlich in Frage. Auch weiterhin bilden dort arme Lohnarbeiter und Bauern die Bevölkerungsmehrheit, die zum Teil in starker Abhängigkeit von den Großgrundbesitzern lebt.

Eine große Herausforderung für die gesamte Infrastruktur Pakistans, insbesondere aber für das Bildungs- und das Gesundheitssystem des Landes, und für die Absorptionsfähigkeit des Arbeitsmarkts stellt das mit ca. 2% pro Jahr weiterhin sehr hohe Bevölkerungswachstum dar. Mehr als die Hälfte der pakistanischen Bevölkerung ist unter 25 Jahre alt.


Menschenrechte

Pakistan hat im Juni 2010 den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte sowie die Konvention gegen Folter ratifiziert. Nach der Ratifikation des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte im April 2008 ist Pakistan damit den zentralen menschenrechtlichen Kodifikationen beigetreten.

Die pakistanische Verfassung enthält in einem eigenen Abschnitt über Grundrechte eine Reihe wichtiger menschenrechtlicher Garantien. Allerdings weichen der Anspruch der Verfassung und die gesellschaftliche Realität voneinander ab. Die nachhaltige Entwicklung einer liberalen Demokratie mit effektivem Rechtsstaat und Schutz der Menschenrechte wird weiterhin behindert durch Extremismus/Islamismus, Korruption, die starke Stellung des Militärs, den Einfluss von Feudal/Stammes-Strukturen in Politik und Gesellschaft, sowie ein in Pakistan oft geleugnetes, aber weiterhin wirksames, durch religiöse Intoleranz angereichertes Kastenwesen.  Polizei und Justiz unterlaufen häufig Fehler bei der Untersuchung von Straftaten. Korruption ist weit verbreitet. Die pakistanischen Gerichte sind zudem überlastet: Gerichtsverfahren ziehen sich nicht selten über Jahrzehnte hin. Die seit dem Ende der Militärherrschaft wieder erstarkte Judikative ist bisher noch nicht in der Lage gewesen, einen besseren gerichtlichen Schutz der Menschenrechte zu gewährleisten, auch wenn sich der Oberste Gerichtshof punktuell mit konkreten Fällen in der Öffentlichkeit thematisierter Menschenrechtsverletzungen (z.B. dem Verschwindenlassen von Personen im Rahmen der Aufstandsbekämpfung in Belutschistan und in den Stammesgebieten und dem Schutz der Minderheitenrechte) befasst.

In den pakistanischen Stammesgebieten (Federally Administered Tribal Areas, FATA) haben die in der pakistanischen Verfassung verankerten Bürgerrechte keine Geltung. Es gilt unverändert eine Sondergesetzgebung, die zum Teil noch aus der britischen Kolonialzeit stammt.

Im Juli 2015 hat, auf der Grundlage eines 2012 verabschiedeten Gesetzes, die Staatliche Nationale Menschenrechtskommission ihre Arbeit aufgenommen.

Im Juli 2014 trat das Anti-Terror-Gesetz „Protection of Pakistan Act“ in Kraft, das es u.a. den Sicherheitsorganen ermöglicht, einen bestimmten Kreis von Verdächtigen mehrere Monate lang ohne richterlichen Beschluss in Haft zu nehmen, und für bestimmte Straftatbestände eine Beweislastumkehr einführt. Als Reaktion auf den schweren Terrorüberfall auf eine Armeeschule in Peshawar hob die pakistanische Regierung das seit 2008 geltende Todesstrafenmoratorium am 17. Dezember 2014 für den Bereich der Terrorismusstraftaten, am 3. März 2015 für alle mit der Todesstrafe bewehrten Straftaten auf. Bis Ende Mitte August 2015 wurden seither fast 200 Menschen hingerichtet. Zudem wurde im Januar 2015 die Einführung von Militärgerichten zur Aburteilung ziviler Terrorismusverdächtiger beschlossen. Die Bundesregierung wirkt in ihren Gesprächen mit der pakistanischen Regierung darauf hin, dass Maßnahmen zur Terrorbekämpfung nicht zu Lasten ziviler und bürgerlicher Rechte gehen. Insbesondere bringt die Bundesregierung gegenüber Pakistan ihre unbedingte Ablehnung der Todesstrafe zum Ausdruck und weist darauf hin, dass die Verhängung und Vollstreckung der Todesstrafe in bestimmten Fällen, unter Anderem wenn Personen zum Zeitpunkt der Tat noch minderjährig waren, eine Völkerrechtsverletzung darstellen können.

Bezüglich der Freiheit der Medien sind zuletzt negative Entwicklungen zu beobachten. Zwar existiert in Pakistan eine Vielzahl privater Fernsehsender sowie Tages- und Wochenzeitungen. Jedoch sehen sich die Medien erheblichem Druck einzelner staatlicher Institutionen sowie extremistischer Organisationen ausgesetzt. Dies führt u.a. zu Selbstzensur. In einer weltweiten Analyse der Unabhängigkeit und Freiheit der Medien sieht “Reporter ohne Grenzen“ Pakistan derzeit auf Platz 159 von 180 Ländern. Die Internet-Videoplattform Youtube ist in Pakistan seit 2012 gesperrt.

Kinderarbeit ist laut Verfassung illegal. Pakistan hat das Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) Nr. 182 über das Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit von 1999 ratifiziert. Gleiches gilt für die Kinderrechtskonvention. Dennoch schätzen Nichtregierungsorganisationen, dass Kinderarbeit weiterhin sehr verbreitet ist, vor allem in der Landwirtschaft und im häuslichen Bereich.

Die Lage der religiösen Minderheiten (vor allem Christen und Hindus) sowie der Ahmadis, die vom pakistanischen Staat als Nicht-Muslime klassifiziert werden, ist weiterhin schwierig. Viele leben in Zwangsarbeit und Schuldknechtschaft. Eine Bedrohung geht von militanten Organisationen vor allem gegen Schiiten, Ahmadis und Christen, aber auch gegen gemäßigte Sunniten aus. 2015 forderten Anschläge auf schiitische Gebetsstätten bislang ca. 100 Menschenleben. Besonderes Angriffsziel radikalsunnitischer Gruppen waren in den vergangenen Jahren die schiitischen Hazara-Gemeinden in Belutschistan. Die christliche Gemeinschaft war bislang vor allem von sozialer und gesellschaftlicher Diskriminierung betroffen und war von größeren Anschlägen verschont geblieben. Ende September 2013 wurde jedoch ein schwerer Terroranschlag auf die Allerheiligenkirche in Peshawar (Provinz Khyber-Pakhtunkhwa) verübt, bei dem mehr als 80 Gottesdienstbesucher ums Leben kamen. Nicht nur in Pakistan, sondern auch weltweit löste ein Vorfall im Oktober 2014 Empörung aus, bei dem ein christliches Ehepaar von einem wütenden Mob schwer misshandelt und lebendig verbrannt wurde, nachdem behauptet worden war, die beiden hätten den Koran geschändet. Bei einem Doppelanschlag auf zwei christliche Kirchen in Lahore im März 2015 kamen mehr als 15 Menschen ums Leben.

Die umstrittene Blasphemiegesetzgebung, die ursprünglich unter der britischen Kolonialherrschaft zum Schutz der Religionsfreiheit eingeführt wurde, aber seit der Regierungszeit von General Zia-ul Haq in den achtziger Jahren strenger ausgelegt wird, sieht u.a. für Gotteslästerung die Todesstrafe vor. Außerdem richten sich einige ihrer Paragraphen spezifisch gegen die Ahmadis. Zwei hochrangige Politiker, der ehemalige Gouverneur der Provinz Punjab, Salman Taseer, und der damalige Minister für Minderheiten, Shahbaz Bhatti, wurden 2011 aufgrund ihres öffentlichen Eintretens für eine grundlegende Reform des Gesetzes ermordet. Danach blieben ernsthafte Bemühungen um eine Reform der Blasphemiegesetzgebung aus.


Lage der Frauen

Pakistan hat das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau ratifiziert. Trotz des in der Verfassung festgeschriebenen Diskriminierungsverbots und einiger wichtiger Gesetzesvorhaben zum Schutz von Frauen in der vergangenen Legislaturperiode, sind Frauen in Pakistan in mehreren Rechtsbereichen aufgrund traditioneller patriarchalischer Normen und infolge der Anwendung islamisch geprägter Rechtsvorschriften schlechter gestellt als Männer. Auch unabhängig von ihrer rechtlichen Stellung sind besonders Frauen aus ärmeren Schichten und auf dem Land faktisch von Geburt an benachteiligt. So ist z.B. die Kindersterblichkeit bei Mädchen höher als bei Jungen. Die Alphabetisierungsrate der Frauen (ca. 30%) liegt deutlich unter der der MännerWeiterhin entgehen in Fällen von sog. Ehrenmorden, Vergewaltigungen, Säure-Angriffen, Zwangsverheiratungen und häuslicher Gewalt die Täter häufig der Bestrafung.  Im Global Gender Gap Report 2014, der jedes Jahr vom World Economic Forum herausgegeben wird und die Lebensbedingungen von Männern und Frauen vergleicht, belegte Pakistan in der Gesamtwertung den 141. Platz von 142 erfassten Staaten.

Durch die Einführung einer Frauenquote in den gewählten Versammlungen auf Bundes-, Länder-, und Bezirksebene sind seit 2002 deutlich mehr Frauen in die Parlamente gewählt worden. Nachdem der Frauenanteil bei den Parlamentswahlen 2008 auf 23 Prozent angestiegen war, ist er bei den Wahlen im Mai 2013 allerdings wieder auf 20,5 Prozent zurückgegangen. Von den nun insgesamt 69 Parlamentarierinnen sind 60 über die für Frauen reservierten Sitze in die pakistanische Nationalversammlung eingezogen und lediglich 9 direkt gewählt worden. Im Senat liegt der Frauenanteil aktuell nur bei 16,5 Prozent.


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